В минэкономразвития считают, что инвестиции в страну потекут рекой, если и государство, и бизнес очень сильно постараются. О том, как именно нужно постараться, на какие сферы сделать упор и почему не стоит рассчитывать только на крупный бизнес, "РБГ" рассказала начальник отдела развития частно-государственного партнерства Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП минэкономразвития Мария Ярмальчук.

Мария Васильевна, как вы относитесь к инициативе регионов, которые, не дожидаясь федерального закона, давно приняли свои, местные. И почему в минэкономразвития привычную аббревиатуру ГЧП называют все-таки ЧГП?

Распространение практики применения и использование понятия частно-государственного партнерства в минэкономики началось достаточно давно, в 2003-2004 годах. И ставя на первое место именно частного партнера, мы подчеркиваем важность обеспечения интересов частного бизнеса, его гарантий - это приоритет. Как дословно переводится аббревиатура, мы в курсе. Регионы начали развивать ГЧП с принятия собственных законов не от безысходности, потому что не смогли дождаться федерального закона. Напротив, принятие региональных законов здесь было абсолютно логично и правильно, ведь изначально основная масса проектов ГЧП относится к полномочиям субъектов РФ: школы, детсады, региональная дорожная сеть. Мы понимали, что неправильно с учетом сильных отличий в потребностях и территориальных особенностей регионов централизованно устанавливать жесткие правила. Но правоприменение и реализация проектов в регионах показали, что без Федерации в ряде случаев справиться нельзя. Определенные моменты партнерства должны быть урегулированы законодательно на федеральном уровне. Мы разработали концепцию законопроекта и сам законопроект, общаясь с экспертным сообществом, в рабочем режиме и на различных площадках. Сейчас идет работа совместно с заинтересованными федеральными ведомствами. Закон затрагивает многие сферы. Мы не навязываем свое мнение как единственно правильное, все предложения по возможности будут учитываться.

- Нужно ли ГЧП нашей стране, насколько оно перспективно?

У нас привыкли работать традиционно, по модели государственного финансирования. В силу бюджетных ограничений и того, что мы развиваемся и перенимаем передовой мировой опыт, проекты государственно-частного партнерства пошли. Мы видим, что действительно есть потребность в такого рода сотрудничестве. Однако о полноценной конкуренции между частными операторами речь пока не идет. Сегодня 2 участника конкурса норма, 3 - уже сильная конкуренция. Основная проблема ГЧП в России сейчас в том, что подготовка проекта ГЧП кардинально отличается от госзаказа - ГЧП намного сложнее. Нужно понимать, что чиновникам в регионах непросто начинать такие проекты. Мы понимаем, что в ряде субъектов очень слабое представление о том, как выстраивать систему управления ГЧП, встраивать ее в стратегическую систему планирования региона, как проводить конкурсы, как их структурировать, а потом еще и реализовывать проекты.

- Вы собираетесь поправить эту ситуацию с помощью закона?

Нет, у закона все-таки другие задачи. При помощи закона мы собираемся снять правовые ограничения и, как следствие, сделать более легитимными те региональные законы, которые уже есть. Сейчас некоторые положения отдельных законов идут вразрез с федеральными нормами. Кроме законодательства должно быть и методологическое сопровождение регионов. Невозможно все урегулировать на федеральном уровне одним законом, тем более практические вопросы, касающиеся организационных моментов реализации проекта ГЧП. Мы хотим пойти по пути многих стран, который показал свою состоятельность на практике. Это путь диспозитивных, гибких норм законодательства и параллельного методологического сопровождения регионов. Необходимы документы рекомендательного характера, которые поэтапно рассказывают, как минимизировать риски, как структурировать проект, как его оценить. Если каждый регион будет изобретать эту схему своими силами, то кто-то наймет консультантов, кто-то придумает сам, но правильнее эту комплексную работу провести нам в минэкономики и направить наши рекомендации в регионы. Не в виде закона, а в виде своего рода подсказки.

- Когда планируете завершить разработку методологии?

К концу года. Она будет в виде рекомендаций по распространению механизмов ГЧП в регионах и муниципалитетах. Начиная с того, как писать и что включать в планы развития ГЧП в регионах (мы предлагаем модельный план, где основные вехи и мероприятия отражены), каким образом устраивать межведомственное согласование, как минимизировать риски, какие этапы проведения конкурса могут быть. Мы также хотим прописать специфику по формам ГЧП для разных отраслей: для социальной сферы, для транспорта. Это настольная книга, которая снимет ряд вопросов и сократит расходы на встраивание этой системы в регионе и на предпроектной стадии.

- Сейчас регионы этим занимаются сами или они консультируются на Западе?

Есть регионы, которые занимаются и достаточно успешно этим сами. Некоторые привлекают Европейский банк реконструкции и развития,

Внешэкономбанк, есть Центр развития ГЧП, другие. Но одно дело укомплектование непосредственно каждого проекта, а другое - системное налаживание самого процесса в регионе. У нас уже есть результаты региональных опросов. Мы делали анализ по законодательству, по проектам, по специфическим проблемам регионов. Очень многие субъекты РФ говорят, что им такие рекомендации нужны.

- Кто будет заниматься инициацией проектов, их реализацией, контролем?

Инициировать проект могут и должны обе стороны: как государство, так и частники, при этом государство должно определять четкие приоритеты и желательно формировать пайп лайн (портфель) проектов. Для этого как минимум нужны немалые компетенции. Поэтому третий блок вопросов - это, конечно, повышение квалификации. Я совершенно уверена, что проблемы есть не только у чиновников, но и у бизнеса. Это в Москве и в Санкт-Петербурге, где сконцентрировано огромное количество консалтинговых компаний, проектов, знаний, намного проще. Есть регионы, которые только пытаются делать первые шаги, там аналогичная проблема и с бизнес-структурами. Привычнее строить и предоставлять услуги через госзаказ и госзадание. А вот как быть с ГЧП - большой вопрос. Те же проблемы и у чиновников. Отчасти это объясняется тем, что в России программы высшего профобразования в области государственного управления не включают изучение, например, таких критически необходимых для осуществления ГЧП предметов, как управление проектами, вопросы проектного и структурного финансирования.

- Что же делать?

Мы сейчас подошли к тому, что вопросом повышения квалификации госслужащих нужно заниматься комплексно и в различных сферах ГЧП. Мы здесь не новаторы. Например, в процессе реализации плана привлечения инвестиций в ЖКХ осознали, что дополнительное финансирование не дает нужного эффекта без повышения квалификации лиц, вовлеченных в этот процесс на местах. Теперь к этому плану утвержден план повышения квалификации работников жилищно-коммунального комплекса субъектов и муниципалитетов. Разработаны образовательные программы, которые будут реализованы на базе вузов. На данном этапе развития ГЧП ключевой вопрос даже не деньги (есть ВЭБ, пенсионные фонды, международные финансовые институты, которым интересна российская инфраструктура как объект инвестиций), а компетенции, необходимые, чтобы избежать финансовых потерь. Во многих случаях ситуация описывается фразой "видит око, да зуб неймет". Нет нужных навыков у потенциальных частных партнеров, у чиновников, у вузов в том числе. Только 3-4 вуза в России сейчас на нужном уровне преподают ГЧП. Как минимум надо заниматься разработкой специальных образовательных программ. Мы готовы приступить к этой работе.

- А вам не кажется, что можно было бы эту проблему решать на площадке АСИ?

Мы с АСИ очень активно взаимодействуем в первую очередь в социальной сфере. В частности обсуждали разработку стандартов ГЧП для социальной сферы.

- Это очень узко.

Пока так. Нельзя сразу объять необъятное, в каждой отрасли своя специфика и, как следствие, колоссальный объем работы. В той же социальной сфере, в образовании и здравоохранении разница огромна. С тарифами тоже. Тариф на воду - это одна история, тариф на энергетику - другая. С дорогами в плане инвестиционных моделей как-то попроще. Мы же понимаем, что по строительству дорог на условиях ГЧП уже идут процессы, зачастую применима концессия. А социальная сфера требует более гибкого подхода. Главное, чтобы после того как проблема осознана, своевременно принимались конкретные решения.

- Каковы результаты проведенного минэкономразвития опроса по ГЧП?

Мы стараемся регулярно мониторить ситуацию в регионах, собираем информацию о реализуемых проектах, о текущем состоянии законодательной базы. На основании этих данных в том числе мы формировали законопроект. Последний опрос мы проводили по проблематике проектов ГЧП в социальной сфере. Нельзя сказать, что проблемы отсутствуют, но и проекты тем не менее есть: всего сейчас в регионах в социальной сфере реализуются 160 проектов с использованием механизмов ГЧП, из которых 33 проекта реализуются в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Многие скептики утверждают, что мы в ГЧП находимся на уровне дорог, а это самое примитивное партнерство, которое характерно для государств Африки. Вы с этим согласны?

Так сложилось исторически, что развитие ГЧП во многих странах начинается именно с транспорта: в дореволюционной России, на современном этапе - в Германии и ряде других стран. Однако транспортная инфраструктура очень неоднородна. Одно дело построить дорогу на определенном участке, другое дело аэропорт международного класса Пулково... Вообще, мне кажется, это вредный подход - поверхностно пытаться сравнивать совершенно разные страны. Принимая решение о необходимости ГЧП, нужно всегда исходить из того, насколько критично в конкретном случае решать проблему именно за счет привлечения частного партнера. Поймите, ГЧП - это не самоцель. Например, если в школах учат, в больницах - лечат, но немалая часть дорог в стране не соответствует государственным стандартам, а часть - вообще грунтовые, нет смысла привлекать инвесторов именно в строительство новых средних школ только потому, что это вроде бы прогрессивно и в Великобритании именно так делают.

- Как распределены проекты в РФ по отраслям?

У нас около 160 проектов, включая 33 концессии в социальной сфере. Это для такой страны, как наша, конечно, капля в море. Но ограничения весьма серьезные, про них я уже сказала. И опять-таки вопрос, насколько критично развитие той или иной отрасли именно за счет частных инвестиций. Еще раз подчеркну, развитие ГЧП - всего лишь инструмент социально-экономической политики и не предполагает, что государство начнет снимать с себя социальные обязательства и перестанет оказывать госуслуги. Напротив, задача ГЧП - обеспечить рациональное расходование бюджетных средств на оказание публичных услуг, так чтобы потребитель получил более качественную услугу.

- Как относится отечественный бизнес к ГЧП? Рассчитывает на богатого иностранного инвестора?

Расчет и на нашего инвестора, и иностранного. К рынку России сегодня повышенный интерес со стороны иностранных игроков. Но они пока наблюдают, рискуя заходить только в проекты с федеральным участием. Российский бизнес к ГЧП относится по-разному. ГЧП не дает огромной маржинальной прибыли. В таких проектах она меньше, а все финансовые потоки очень прозрачные. Наверное, не всем строителям и застройщикам хочется брать и срезать свою сверхприбыль и думать о том, как они будут на протяжении 15-20 лет качественно выполнять свои обязательства. А если дорога все-таки пошла ямами, за свой счет ремонтировать. Конечно, проще построить и уйти, а потом каждый год брать подряды на ремонт этой же дороги. Мы же сейчас идем и по пути привлечения инвестиций и распределения рисков между государством и инвестором. ГЧП предполагает большую ответственность бизнеса. Процесс переориентации бизнеса медленный. Нет пока крупных отечественных операторов. Финансирующие организации сегодня - это 3- 4 крупных банка, которые знают, как работать с такими проектами. Как только будет расти количество проектов, в процесс втянутся и более мелкие банки. Кстати, сегодня многие корпорации заказывают себе корпоративные курсы по ГЧП, для того чтобы не упустить момент, когда рынок ГЧП пойдет в рост, чтобы потом не догонять уходящий поезд.

- Наше государство рассчитывает в ГЧП на крупный бизнес? Или возможно привлечь и средний?

Возможно, и нужно привлекать средний бизнес. Мы привыкли говорить о наших мега-проектах. Проблемы в инфраструктуре регионов и муниципалитетов самые серьезные. Это и региональные дороги, школы, сады, ЖКХ. Если мы говорим о единичных объектах, как школа или детсад, ну почему этим должен заниматься только крупный бизнес?

Московская область занимает второе место по уровню развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в Центральном федеральном округе. Уже сейчас в регионе в рамках ГЧП реализуется 64 проекта. Власти Подмосковья ставят государственно-частное партнерство наравне с бюджетным финансированием и активно его используют в целях развития экономики. О том, что такое ГЧП, как партнерство между государством и бизнесом реализуется в Московской области, читайте в материале портала сайт.

Что такое ГЧП

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это форма взаимодействия государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях. Важно, что государственно-частное партнерство в первую очередь направлено на решение общественно значимых задач. Взаимодействие сторон, в данном случае государства и бизнеса, документально закрепляется, все затраты и ожидаемые результаты обговариваются заранее. В России подобные отношения регулирует Федеральный закон № 224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также Федеральный закон № 115 «О концессионных соглашениях».

ГЧП позволяет привлекать инвесторов к решению различных вопросов. Суть подхода в том, что государство, в Московской области в этой роли выступают органы местной исполнительной власти, а также муниципальные образования, является нанимателем частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов за счет собственных средств.

ГЧП в Подмосковье

По итогам 2016 года Московская область занимает второе место по уровню развития государственно-частного партнерства в Центральном федеральном округе. За год Подмосковье на шесть позиций – в 2015 году регион был на восьмом месте по уровню развития ГЧП, а еще раньше – на 34-м.

Подмосковные проекты

В Московской области проекты реализуются в нескольких сферах: социальной, транспортной, дорожной, ЖКТ, ИТ. Социальная сфера оказалась удачной для заключения концессий – 25 проектов реализуется в Подмосковье. Среди наиболее важных можно отметить два онкорадиологических центра в Балашихе и Подольске, которые заработают уже в 2017 году. В этих центрах станут осуществлять раннюю диагностику онкологических заболеваний и безоперационное лечение сложных опухолей, за год планируют осуществить диагностику у 20 тысяч пациентов, при этом более 90% услуг будут оказываться бесплатно по полису ОМС.

Проект «Школьный портал» уже активно используют все муниципальные и государственные школы Московской области. Этот проект стал крупной социальной образовательной сетью – школьники пользуются мобильным приложением, родители всегда могут посмотреть оценки ребенка, а у учителей уменьшилось количество бумажной работы, ведь журнал они заполняют в электронном виде.

Активно развиваются в Подмосковье в рамках ГЧП . Говоря о дорожных проектах, нельзя не упомянуть о Центральной кольцевой автодороге (), которая свяжет все районы Московской области в кольцо. Отдельные ее участки запустят уже в 2017 году. Также очень интересен проект строительства через Волгу в Дубне, которое осуществит австрийская компания.

В муниципалитетах реализуются практики по модернизации систем теплоснабжения и очистных сооружений. Например, в Рузском городском округе на основе концессионного соглашения реализуется реконструкция канализационных очистных сооружений – компания-инвестор занимается очистными сооружениями, а также на территории 12 га планирует создать экологический кластер по выращиванию рыбы.

Достижения

Московская область достигла значимых результатов в развитии государственного частного партнерства, о чем свидетельствуют многочисленные премии и рейтинги.

Планы

Темпы государственно-частного партнерства в Московской области замедлять не собираются. По предварительным прогнозам, большая ГЧП будет реализовываться в сфере ЖКХ, здравоохранения и транспортной инфраструктуры.

«Везде, где можно привлечь внебюджетные источники, будем это делать в формате ГЧП», – говорит Буцаев.

Виктория Кулагина

На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в РФ.

Проблемы реализации государственно-частного партнерства в России

В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в России. Наиболее явно, по моему мнению, выделаются шесть причин:

• Несовершенство законодательной системы.

Факторами, замедляющими процесс разработки и реализации проектов ГЧП, являются несогласованность таких вопросов, как:

Размеры и формы участия каждой стороны партнерства;

Типы и условия соглашений с частными инвесторами;

Распределение рисков и ответственности.

• Недостаточно высокий уровень компетентности гражданских служащих.

Зачастую работники государственных и муниципальных органов власти не умеют должным образом сформулировать требования к проекту, определить его количественные и качественные характеристики, осуществить механизм конкурсного отбора, организовать долгосрочное регулирование проекта государственно-частного партнерства, сформировать механизм бюджетного регулирования и т. д.

Но чтобы решить эту проблему достаточно:

Содействовать развитию программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в области ГЧП

Содействовать введению в учебные планы студентов дисциплин о государственно-частном партнерстве

Организовать на сайтах специализированных структур по развитию ГЧП раздел, где государственные и муниципальные служащие, а также специалисты частного сектора смогут получить интересующую их информацию по вопросам государственно-частного партнерства.

• Узкий спектр предложений проектов, основанных на принципах ГЧП.

Наиболее популярными сферами реализации ГЧП являются транспортная сфера и социальная инфраструктура. Механизмы ГЧП принимают и в других сферах, но недостаточно активно. Например, эту форму взаимодействия можно применить более широко в сферах, связанных с образованием, ЖКХ, туризмом, развлечением, обороной, тюрьмами или военным делом.

Возможной причиной возникновения этой проблемы является недостаточная информированность коммерческих структур о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации.

• Высок уровень риска, поэтому возникают сложности привлечения частными партнерами больших финансовых средств.

Не каждый инвестор готов вложить свои деньги в долгосрочный проект с высокой степенью риска. А если финансирование вдруг прекратится, то проекты могут и вовсе остаться незавершенными, что является малопривлекательным для инвесторов.

• Отсутствие специализированных органов управления ГЧП в регионах.

В настоящее время в регионах РФ отсутствует комплексная политика в сфере ГЧП. Причина зачастую в том, что управлением ГЧП там занимаются в основном различные структурные подразделения исполнительных органов власти. Чтобы добиться эффективной работы ГЧП необходимо, по моему мнению, передать эту функцию специализированному органу, который позволит:

Собрать и более грамотно использовать имеющуюся информацию о проектах ГЧП;

Удобнее работать частным инвесторам, которым нужно будет иметь дело с одной организацией, а не со многими отдельными.

• Отрицательное влияние мирового финансового кризиса.

Кризис 2008 года ускорил необходимость совершенствования существующей системы управления экономикой регионов. Органам власти приходилось искать новые способы корректировки имеющихся механизмов управления проектами ГЧП, а это снизило их эффективность. В результате экономического кризиса произошло снижение уровня жизни населения и уменьшение реального ВНП, поэтому и проекты ГЧП оказались под влиянием кризиса.

Принимая во внимание все препятствия и проблемы эффективного развития ГЧП, можно сделать такие выводы о возможности возникновения таких рисков, как:

Риск, связанный со строительством, эксплуатацией и введением в действие объектов;

Производственные риски;

Рыночные;

Экологические;

Финансовые;

Риск банкротства;

Риск бюрократии и коррупции;

Риск потенциально возможной потери контроля над частным сектором;

Политические риски;

Природные;

Экономические.

На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. Причина этому отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов. Снизить эти риски поможет только законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности и предоставление правовых гарантий частным компаниям по возврату вложенных средств. Это сможет в значительной степени привлечь приток отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

Государству необходимо четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации, как это сделано в других странах. Отсутствие правовой базы в этом вопросе только способствует проявлению коррупции, а также приводит к возникновению частной монополии на месте государственной со всеми вытекающими из этого негативными последствиями, как для государства и общества, так и для бизнеса.

В законодательстве объекты хозяйственной деятельности, находящиеся в государственной собственности, должны быть защищены от частного бизнеса, который может посягать на собственность, которая не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Для развития подобных объектов необходимо только привлечение частных инвестиций, механизмов управления, использующихся в частном секторе, но не должно происходить изменения базовых отношений собственности. Государство должно гарантировать законодательством и заключаемыми договорами возврат частной компании вложенных инвестиций. В противном случае бизнес, пользуясь пробелами в законодательстве, может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и своими целями, устанавливать выгодные для себя условия существования на рынке и конкуренции.

Нельзя забывать о приватизированных в 1990-е годы объектах морских портов, аэропортов и других отраслей инфраструктуры, которые можно вернуть в государственную собственность. А затем применить механизмы ГЧП, чтобы на конкурсной основе передать в концессию.

Весьма справедливое замечание приводит в одном из своих трудов А.В. Сааякян, отмечая, что «…при реализации различных форм и методов ГЧП возможно использование совокупных преимуществ взаимодействия бизнеса и государства без глубоких социальных перемен и потрясений. Однако экономический кризис оказал существенное влияние на структуру финансирования проектов ГЧП. Основные негативные тенденции, препятствующие развитию взаимодействия государства и бизнеса в России, состоят в следующем:

1. Ликвидность глобального и российского долгового рынка существенно сократилась; долгосрочное финансирование проектов ГЧП в России коммерческими банками не может быть осуществлено.

2. Структура финансирования (соотношение заемных и собственных средств) становится более консервативной: возможно уменьшение доли заемных средств с 70 до 50%.

3. Частные инвесторы испытывают трудности в привлечении инвестиций для реализации новых проектов.

4. Практически не работают рынки валютных свопов и опционов, которые могли бы снизить валютные и процентные риски.

5. Из-за общего кризиса и значительной волатильности рубля иностранные инвесторы теряют интерес к финансированию проектов ГЧП» Саакян А.В. Проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в России // Сборник «Молодые экономисты - будущему России». Материалы VII международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет». - 2015. - С. 175..

Безусловно, такой взгляд на суть проблемы со стороны А.В. Саакяна представляется нам вполне понятным и взвешенным, однако с учетом выше изложенных фактов, становится совершенно непонятно, в каком же направлении будут развиваться институты и инструменты ГЧП, - ведь вполне очевиден и тот факт, что в условиях структурного и финансово-экономического кризисов многие отечественные компании свертывают свои инвестиционные проекты, либо значительно сокращают их финансирование.

В свою очередь, Е.В. Панферова не без оснований, как нам представляется, замечает, что «Учитывая текущую экономическую ситуацию в России и в мире, эксперты прогнозируют, что в ближайшее время предприятия будут в первую очередь заинтересованы в эффективной реструктуризации своих финансовых схем, структуры управления, а также отношений по уже стартовавшим инвестиционным проектам и в их успешном завершении, но не в инициировании новых проектов» Панферова Е.В. Развитие государственно-частного партнерства: проблемы и перспективы // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2016. - Т. 5. - С. 70. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://e-koncept.ru/2016/56151.htm.

Отдельное внимание считаем важным уделить рассмотрению проблем внедрения ГЧП в системе финансирования транспортной инфраструктуры регионов России, и в этой связи, приведем крайне значимые для нашего исследования выводы отечественного специалиста по проблемам внедрения механизмов государственно-частного партнерства С.С. Литвякова. Итак, С.С. Литвяков, изучая особенности проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры в регионах России, оказывающих существенное влияние на принципы и механизмы их финансирования, отмечает, что: «несмотря на значительную долю привлеченных частных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, на основании проведенного анализа можно сделать вывод, что в механизмах реализации инфраструктурных проектов, в том числе механизмах финансирования, имеется ряд наиболее существенных проблем, требующих скорейшего решения:

1) Успешному внедрению ГЧП в России препятствует недостаточное развитие законодательной базы. В этой связи следует выделить неурегулированность в бюджетном законодательстве особенностей выделения бюджетных ассигнований на проекты ГЧП. С учетом различия в планировании расходов текущего характера и инвестиционных расходов при формировании бюджета Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 (ред. от 04.09.2012) «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»., требует решения вопрос увязки финансирования строительства объекта инфраструктуры (инвестиции) и его последующего содержания (текущие расходы), как это предполагается в рамках комплексных контрактов. Также проблемой с точки зрения действующего бюджетного законодательства является принятие долгосрочных расходных обязательств (срок реализации до 30 лет), значительно превышающих срок реализации утвержденных государственных программ, что создает финансовые риски как для государства, так и для инвестора. Решением указанной проблемы может быть внесение изменений в бюджетное законодательство и иные нормативные правовые акты.

2) В отношении программно-целевых инструментов развития транспортной инфраструктуры, предполагающих привлечение частных инвестиций, можно заключить, что механизмы их реализации не в полной мере соответствуют целям и принципам ГЧП в части разделения рисков и ответственности между государственной и частной стороной. В качестве примера можно привести государственную программу «Развитие транспортной системы» и ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)».

3) В системе финансирования транспортной инфраструктуры отсутствует порядок отбора проектов для реализации на основе ГЧП (как альтернативы государственному заказу) и оценки их эффективности, в том числе при их включении в государственные (муниципальные) программы. В настоящее время процедура и порядок отбора проектов предусмотрены только для проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ Приказ Минрегиона России от 30.10.2009 № 493 «Методика расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации». . Все прочие объекты капитального строительства проходят проверку на предмет эффективности использования средств бюджета в порядке, установленном Правительством РФ и Минэкономразвития России Приказ Минэкономразвития России от 24.02.2009 № 58 «Методика оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения». , Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 № 590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения». . Данный порядок не распространяется на концессии и не учитывает специфики проектов ГЧП, в том числе в части механизма распределения рисков. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (вторая редакция): [утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 № ВК-477]. носят общий характер, не учитывают специфики проектов ГЧП, и не регламентируют процедуру распределения рисков между государственной и частной стороной» Литвяков С.С. Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации: диссертация... кандидата экономических наук: 08.00.10. - Москва, 2014. - С. 113-114..

Кроме того, С.С. Литвяков отмечает следующие, не менее серьезные «проблемы в развитии транспортной инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства в регионах России:

При реализации крупных проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры наблюдается крайне низкая конкуренция между инвесторами, что отрицательно сказывается на эффективности реализации проектов и их стоимости для государства;

В настоящее время существенное значение приобретает проблема снижения транзакционных издержек. Так, на заключение концессионного соглашения требуется как правило не менее полугода, а также значительные средства на привлечение консультантов, что препятствует массовому внедрению концессий;

Существенным препятствием для развития ГЧП в России, в том числе для привлечения широкого круга инвесторов, является конфиденциальность данных в отношении проектов, которые зачастую представляют коммерческую ценность. Также следует отметить отсутствие в РФ единой базы проектов ГЧП. Проблема приобретает особую актуальность с учетом имеющегося в России дефицита квалифицированных специалистов в области ГЧП» Литвяков С.С. Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации: диссертация... кандидата экономических наук: 08.00.10. - Москва, 2014. - С. 117..

Если анализировать крупнейшие проекты (в рейтинге отраслевого журнала «Вестник» В рейтинг вошли проекты, которые реализуются на условиях государственно-частного партнерства на Юге России (ЮФО и СКФО). Основанием для ранжирования является сумма инвестиций., посвященном государственно-частному партнерству (ГЧП)), осуществляемым в сфере ЖКХ на Юге России (ЮФО и СКФО), то и здесь спектр проблем весьма широк - от формирования отношений подлинного партнерства между государством и бизнесом, зиждущихся на прочной легитимной основе, до неукоснительного соблюдения таких фундаментальных принципов ГЧП, как открытость, прозрачность и конкурентность, от потребностей в государственном стратегическом целеполагании до повышения профессиональной ГЧП-квалификации чиновников всех уровней. И этот список, безусловно, можно продолжать.

Средний уровень развития ГЧП в России, исходя из показателей рейтинга регионов, составленного Центром развития ГЧП, составлял в 2015 году 35% Развитие ГЧП в субъектах РФ. Рейтинг регионов ГЧП 2014-2015 гг. // Официальный сайт Центра развития государственно-частного партнерства. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/files/raytingREG-Block_26-03-2015_new_edition.pdf . Есть группа регионов-лидеров с развитой институциональной средой, где реализуются крупные проекты ГЧП; наиболее многочисленная группа субъектов, которые находятся на стадии принятия ключевых нормативнъх правовых актов для реализации проектов ГЧП, и группа аутсайдеров, в которых нет сложившихся условий и их необходимо создавать.

По мнению ряда исследователей, с мнением которых, безусловно, нельзя не согласиться, существенной проблемой в части реализации ГЧП-проектов в регионах России в условиях продолжающегося экономического спада, могут быть различного рода риски. Так, А.А. Бочарова, приходит к следующим немаловажным умозаключениям по этому поводу: «…государственно-частное партнерство соединяет в себе риски ГЧП как нового инструмента управления, а также риски, присущие конкретной сфере бизнеса.

Основными рисками частного сектора при данном партнерстве являются политико-правовые риски, которые выражаются нестабильностью политической ситуации в стране, вероятностью оспаривания конкурса, изменениями в законодательстве. Не менее значимыми являются экономические риски. Это удорожание проекта, увеличение сроков окупаемости, убыточность проекта, инфляция, риск невостребованности объекта государственно-частного партнерства, неправильный выбор способа финансирования проекта. Технические риски - это ошибки в расчетах, в проектировании, недостатках проектно-изыскательских работ, приводящих к повышению стоимости проекта, нарушении сроков и дефектах в самих выполненных работах. Так же в данном партнерстве значимы и организационные риски. Это коррупция, бюрократические проволочки, «откаты», отсутствие четкой системы контроля со стороны государства, длительность проведения конкурса, возможность субъектов РФ и муниципалитетов самостоятельно устанавливать порядок заключения соглашений. Риски частного сектора в структуре государственно-частного партнерства достаточно велики. Следовательно, должен быть хорошо отработан механизм контроля и управления данными рисками» Бочарова А.А. Государственно-частное партнерство, как инструмент управления развитием региона // Академический вестник. - 2014. - №2. - С. 171. .

На наш взгляд, в условиях продолжающейся стагнации экономики, волатильности финансовых рынков, и, как следствие весьма специфической, неоднозначной внутриполитической ситуации в России, особое внимание в плане анализа и прогнозирования, следует уделять политико-правовой группе рисков.

Д.В. Ходос и Л.В. Степанова полагают, что «…целесообразно выделять пять групп проблем, которые характерны для процесса развития государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации:

1. Проблемы, связанные с законодательством.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы концессий ведется в стране, в регионе не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий как базовой формы государственно-частного партнерства вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. Возможно, самая главная проблема заключается в том, что общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы» Ходос Д.В., Степанова Л.В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы развития // Российское предпринимательство. - 2014. - № 11. - С. 13..

Следует особо подчеркнуть, что развитие ГЧП в России сдерживается не только отсутствием проработанного законодательства (эксперты не раз отмечали низкое качество принятого в 2015 году федерального закона о ГЧП Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. Выпуск № 29. Ст. 4350.). Не меньшее значение имеет отсутствие механизмов долгосрочного финансирования. Российский бизнес (в частности, банки) не готов участвовать в длительных проектах (соглашения о ГЧП заключаются обычно на 10-50 лет). Сейчас большинство крупных проектов ГЧП в РФ реализуется в режиме «ручного управления».

Проблемы ГЧП активно обсуждаются на уровне предпринимательских объединений. Так, в Москве 17-20 марта 2015 г. прошел инфраструктурный конгресс «Неделя ГЧП», одним из соорганизаторов которой выступила Торгово-промышленная палата РФ (ТПП РФ). Выступая на конгрессе, президент ТПП РФ С.Н. Катырин отметил, что, во-первых, рынок ГЧП есть, и рынок обязательно будет действовать на федеральном уровне, потому что государство, несмотря на трудности, все равно будет развивать инфраструктуру. С.Н. Катырин в своем выступлении особо подчеркнул следующее: «Мы будем двигаться на Дальний Восток, продолжится развитие БАМа, и еще целый ряд инфраструктурных мегапроектов государство будет развивать. Прогнозируемые проблемы в регионах: банкротство и дефолты. У нас есть субъекты РФ, которые настолько закредитованы, что нагрузка в связи с их участием в проектах ГЧП может привести к дефолтам. Тем не менее, рынок ГЧП, безусловно, несмотря на кризис, будет. Скорее всего, по стране это будет неравномерная картина, может быть, снизится темп развития, но при определенных условиях может появиться и возможность его ускорения» Большаков М. Рынок ГЧП: проблемы и перспективы. 01.04.2015 г. // ТПП-Информ. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://old.tpp-inform.ru/regions/5628.html.

На сегодняшний день рынок ГЧП оценивается в 1,5 триллиона рублей. Причем почти вся эта цифра охватывает средства, которые уже инвестированы. При этом чуть более 800 миллиардов - бюджетные инвестиции. Это говорит о том, что пока у нас рынок не такой, как в Европе и Америке, где большая часть - как раз частные инвестиции. Многие концессии в России организуются через бюджетные субсидии, через капитальный грант, и понятно, что инвестор пытается минимально снизить свою часть инвестиций. Эту ситуацию надо менять, поскольку рынок ГЧП в России является капиталоемким и интересным для инвесторов.

Конечно, в настоящее время возникают проблемы с финансированием проектов. Но это временная ситуация, и она дает лишний повод задуматься о готовности регионов к реализации проектов ГЧП, о региональных компетенциях в части подготовки таких сложных проектов. К сожалению, пока отсутствует единое понимание механизмов реализации ГЧП-проектов. Это характерно как для региональных предпринимателей, так и для органов власти.

Совершенно очевидно, что организация проекта ГЧП - процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП, - это трудоемкая задача, связанная с необходимостью оформить отношения между администрацией и бизнесом. И при ее решении достаточно часто возникают проблемы.

Коллектив авторов учебного пособия по руководством Л.А. Добрынина и Е.И. Марковской замечают, что «…опыт ТПП РФ по взаимодействию с администрациями выявил ряд недостатков, препятствующих организации ГЧП на региональном и муниципальном уровне. К ним можно отнести отсутствие качественно подготовленных проектов, недостаточную квалификацию кадров, отсутствие на местах координации в деятельности министерств и ведомств и другие. Для преодоления перечисленных проблем, по мнению экспертов системы ТПП РФ, в составе администрации целесообразно создание специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональных центров ГЧП). Конкретная работа региональных центров ГЧП должна состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке эффективности проектов с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональными властями, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулирования условий контрактов» Взаимодействие государства и бизнеса: учебное пособие / Л.А. Добрынин, Е.И. Марковская, А.А. Медведь, Н.Г. Привалов, Н.С. Рагимова, И.В. Троицкая. - СПб: Издательство СПбГЭУ, 2014. - С. 64..

Подчеркнем и тот факт, что зачастую неясным является вопрос о финансовой приемлемости проектов ГЧП. Так, бытует заблуждение о финансировании проекта частным сектором, который в итоге не оплачивает его. В конечном итоге, оплачивать проект будут пользователи или государство. Поскольку вовлечение частного финансирования представляет собой дополнительные затраты, отражающие перенос рисков, проекты ГЧП имеют смысл только тогда, когда преимущества от повышения эффективности строительства и эксплуатации в частном секторе перевешивают более высокую стоимость частного капитала.

На основе этих рекомендаций правительства многих государств, вне зависимости от степени экономического развития и рыночной ситуации, обращаются к сотрудничеству, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, т.е. транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура.

Во многих странах имеются примеры успешной работы в сотрудничестве с частным сектором в различных сферах экономики, включая управление водными ресурсами, отходами, транспортом, образованием, здравоохранением, развитием муниципальных объектов таких, как судебные здания, парковки, больницы, культурное развитие и туризм. Таким образом, речь идет о целом спектре развития, в котором частный сектор может участвовать очень и очень эффективно.

Международный опыт показывает, что ГЧП во многих случаях позволяет найти баланс интересов государства и частного сектора, и решить следующие задачи:

Обеспечение развития инфраструктуры ускоренными темпами;

Предоставление более качественных услуг;

Привлечение не только средств, но и опыта частного сектора в области инвестиционного менеджмента, а также внедрение инновационных технологий;

Получение новых инвестиционных возможностей и, соответственно, новых источников дохода.

В Отчете Европейской Комиссии по ГЧП подчеркивается следующее: «В то время, как первоначальной задачей ГЧП должно являться способствование обеспечению эффективности услуг, предоставляемых государственным сектором, с помощью разделения рисков и использования опыта частного сектора, ГЧП также может снизить прямое давление на государственную казну путем обеспечения дополнительных источников капитала» Гамильтон Дж., Глава Комитета по экономическому сотрудничеству и интеграции европейской экономической комиссии ООН. Выступление на Международном Форуме «Государственно- частное партнерство: развитие местной инфраструктуры», 16-17 сентября 2009 года. гг. Москва-Актау, Республика Казахстан. Сборник материалов. Тезисы докладов. http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Assembl_add.pdf .

Как справедливо считает В.С. Ефимов, - «Механизм государственно-частного партнерства пока не удается запустить в полную силу. Чиновники в регионах винят в этом бизнес, который, мол, готов участвовать только в самых выгодных проектах, а бизнес - чиновников, которые ставят инвесторам невыгодные условия. Где-то посредине находится компромисс. Государство должно учитывать конечный интерес бизнеса, а бизнес должен действовать, считаясь с интересом государства и социальной значимостью тех объектов, которые создаются, реконструируются или передаются в управление. Другая проблема - это отсутствие традиций такого партнерства. Когда длительного опыта отношений нет, а случаев обмана с обеих сторон предостаточно, то доверия не возникает. Проблема развития сектора общественных услуг за счет внедрения механизмов государственно-частного партнерства является актуальной для современной России. Об этом свидетельствует в частности то, что на заседании Госсовета РФ в 2015 году в своей речи такую задачу озвучил В.В. Путин, а в процессе обсуждения этот вопрос прозвучал не единожды» Ефимов В.С. Государственно - частное партнерство: проблемы во взаимоотношениях государства и бизнеса // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». - 2015. - Том 7, №5. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://naukovedenie.ru/PDF/143EVN515.pdf. .

С учетом того, что финансово-экономической ситуация в 2016 году складывается довольно непростая, а перспективы на 2017 год недостаточно позитивны и предсказуемы, необходимо как можно больше внимания уделять развитию рынка ГЧП. И в первую очередь, как справедливо полагают Е.Г. Коваленко и С.А. Кочеткова, - «внимание должно быть уделено повышению компетенций в сфере ГЧП и обучению государственных заказчиков - представителей региональных администраций. Например, в транспортной сфере вышло соответствующее поручение Президента РФ В.В. Путина о необходимости обеспечения подготовки квалифицированных кадров для реализации проектов ГЧП. Одной из главных задач государства на данном этапе является помощь в обмене опытом в проведении проектов государственно-частного партнерства между регионами, заимствовании проработанного законодательства, лучших практик, перенос реализованных успешных проектов в регионы с невысоким уровнем развития. На региональном уровне нужно вести работу по обучению кадров для реализации ГЧП-проектов, создавать информационно-аналитические центры, проводить отбор частных партнеров. Возможности системы торгово-промышленных палат позволяют эту работу вести эффективно и на высоком экспертном уровне» Коваленко Е.Г., Кочеткова С.А. Использование механизма ГЧП в управлении государственной собственностью субъекта Российской Федерации // Фундаментальные исследования. - 2015. - № 8. - С. 563..