4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством , городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

Теория управления и теория административного права

Прежде чем определить понятие государственного управления , целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих , должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функции—структура—процесс—принципы.

Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—решения—действия—результаты.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

1. целей и задач государственного управления;
2. соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
3. взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом , правительством , судами ;
4. организации государственного управления и его системы;
5. роли и назначения человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

1. персонал управления (публичная служба);
2. руководство и взаимодействие в управлении;
3. организация, планирование ;
4. информация и информационные технологии;
5. законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы ; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика ; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности , полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты , например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ , Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ .

В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества , все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.

Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

Понятие государственного управления

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации ; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законности , т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров .

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами , прокуратурой , создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие , осуществление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний , применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Виды государственного управления

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений . Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы , увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры . К ним относятся, например, договоры купли-продажи , которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями , договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики , транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы , строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления , определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления , подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта ; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование , налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий , коммерческих и некоммерческих организаций . Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги , сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

Государственного механизма . Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления . Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата , которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть , выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

Понятие, признаки, функции государственного управления.

Административное право является одной из базовых отраслей публичного российского права. Оно призвано регулировать особую группу общественных отношений, которые складывается в связи с реализацией задач и функций исполнительной власти и в целом государственного управления. Отсутствие последнего термина в юридических актах вовсе не означает того, что оно утратило значение для современного общества. Рассмотрим первоначально значение административного права и государственного управления, а также их взаимосвязь.

Административное право происходит от латинского слова administratio, которое в переводе означает управление. Можно привести высказывание К. Маркса: «Отдельный скрипач сам управляет собой, а оркестр нуждается в дирижере». Это подчеркивает необходимость организации людей, согласованности действий коллектива. Управление в свою очередь представляет собой совокупность согласованных, взаимосвязанных действий, которые совершаются для достижения общественно значимых целей. Управление дословно означает руководство, координация, согласованность, упорядоченность и т.п. В целом управление представляет собой систему, которую включает следующие элементы.

Субъект управления – это управляющая система, или иными словами тот, кто управляет. В его качестве могут выступать органы исполнительной власти, их структурные подразделения, должностные лица, нижестоящие звенья данной системы, граждане, которые в отдельных случаях наделяются властными полномочиями и др.

Объект управления – это управляемая система, тот, кем управляют. В качестве объекта управления принято рассматривать граждан, их объединения, организации, а в отдельных случаях ниже стоящие органы исполнительной власти по отношению к вышестоящим.

Прямые и обратные связи, которые представляют собой с одной стороны, команды, идущие от субъекта управления и требующие исполнения, а с другой – информирование об исполнении или неисполнении подобных указаний. Следует отметить, что обязательным субъектом управления выступает человек или коллектив людей, которые занимают главенствующее положение, отсюда наделяются соответствующими полномочиями.

В то же время объекты управления являются неоднородными. В качестве их могут выступать природа, техника, социум. В зависимости от этого признака управление можно разделить на биологическое, техническое и социальное.

Предметом изучения гуманитарных наук, в том числе юриспруденции, являются общественные отношения, которые присущи только социуму. Обращает на себя тот факт, что любой гражданин подвергается правовому воздействию со стороны различных публичных органов, общественных или религиозных объединений. В зависимости от этого можно выделить государственное управление (деятельность при воздействии со стороны государственных органов) и управление со стороны не государственных органов или организаций. В частности, к последним можно отнести органы местного самоуправления, общественные объединения, включая политические партии, религиозные объединения в форме организации или группы, а также негосударственные организации, предприятия и учреждения.

Следует подробно остановиться на характеристике государственного управления, так как на протяжении длительного времени оно являлось предметом административно-правового регулирования, но в последнее время по этому поводу высказываются различные суждения.

Государственная управленческая деятельность появилась одновременно с возникновением публичной власти, так как на самых ранних этапах развития государства принимались правовые нормы, регулирующие управленческую деятельность. Под государственным управлением понималась исполнительно-распорядительная деятельность по реализации норм (актов), которые принимались органами государственной власти.

Например, в советском государстве органы государства делились на четыре группы: к первой группе относились органы государственной власти (советы народных депутатов всех уровней); вторую группу составляли органы государственного управления (к ним относились исполнительные комитеты всех уровней), органы управления были подотчетны и подконтрольны органы государственной власти; остальные группы составляли – органы правосудия и прокуратуры.

Из перечисленных органов следует особо выделить органы государственного управления, так как отношения, которые складывались по поводу их деятельности, и являлись предметом административного права. После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. произошли значительные изменения не только в правовом регулировании, но в построении и организации деятельности публичных органов. Это в первую очередь коснулось органов государственного управления.

Основной закон государства закрепил принцип разделения властей, который пришел на смену положению разделению труда, кроме того, органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, вследствие чего система органов исполнительной власти (государственного управления) ограничивается территорией России, субъекта Российской Федерации. Следует также отметить, что из терминологии исчезло словосочетание органы государственного управления, им на смену пришло «органы исполнительной власти». На наш взгляд, данное положение требует разъяснений.

В частности, органы государственного управления составляли систему органов публичной власти, которые включали в себя органы управления сельским, районным образованием и вышестоящим. В настоящее время органы исполнительной власти функционируют на уровне России и ее субъектов. Необходимо отметить, что органы государственного управления находились между собой в подчинении, что нельзя сказать об отношениях между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления, которые строят отношения между собой на основе права и путем заключения договоров.

Кроме того, государственное управление понимают в широком смысле, т.к. оно касается деятельности не только органов исполнительной власти, но и других государственных органов с элементами властного воздействия. Разве нельзя деятельность Президента Российской Федерации, Федерального Собрания России и органов судебной власти отнести к государственному управлению. Кроме того, глава муниципального образования или руководитель общественного объединения, осуществляя внутриорганизационные функции, не является субъектом управления?

С учетом высказанных замечаний можно придти к выводу о том, что государственное управление в настоящее время следует понимать в широком смысле, то есть сводить указанную деятельность не только к функционированию исполнительной власти, но и к воздействию на общественные отношения всех государственных органов. К их числу следует относить Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, органы судебной власти РФ, а также иные государственные органы. Анализ законодательства РФ позволяет отнести к ним Центральный Банк Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию РФ и др. Кроме того, в отдельных случаях функции государственных органов выполняют и органы местного самоуправления, когда им переданы соответствующие государственные полномочия.

Также следует отметить, что государственное управление заменяется иными словосочетаниями – государственное регулирование, координация, согласование и т.п. Для ответа на вопрос о существовании государственного управления необходимо рассмотреть функции и принципы государственного управления.

Под функциями обычно принято понимать основные направления деятельности органа или организации. Что касается функций государственного управления, то к ним было принято относить следующие направления деятельности:

Анализ и сбор полученной информации (поступление сведений, необходимых для функционирования органов управления);

Прогнозирование – научно обоснованное предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе имеющейся информации;

Планирование – определение направлений, целей, задач, ожидаемых результатов и исполнителей (в современных условиях это больше относится к принятию и исполнению программ как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ);

Организация – формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности (в целом функционирование органа исполнительной власти проявляется через его внешнеуправленческие отношения, т.е. как он реализует функции исполнительной власти, а для этого необходимо выработать нормы, которые определяли бы положение о нем, закрепляли штатное расписание, определяли бы его материальное и финансовое обеспечение; вырабатывали бы кадровую политику и ее реализацию);

Координация – обеспечение согласованных действий различных участников управленческих отношений (в качестве примера может служить координация деятельности органов военного управления и правоохранительных органов в Республике Чечни, координатором такой деятельности выступал Оперативный штаб);

Регулирование – взаимодействие субъекта и объекта управления (регулирование общественных отношений не может происходить без каких-либо сбоев или проблем, для их устранения требуется внесение соответствующих коррективов и изменений);

Распорядительство – государственное управление представляло собой деятельность полномочных субъектов, которая носила исполнительно-распорядительный характер, что означает издание властных распоряжений (распорядительство) во исполнение законом и подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ, которые бы конкретизировали положения перечисленных нормативных актов;

Контроль – наблюдение за функционированием управляемой системы, для того, чтобы исключить нарушения и привести систему в надлежащее положение;

Учет – определение результатов работы, затраченных сил и средств в управляемой сфере.

Кроме перечисленных можно говорить и о функциях, которые создавали условия для реализации основных направлений деятельности: кадровая, материальная, финансовая, информационная и т.п.

Указанные функции имеют особенность повторяться, поэтому основные направления деятельности в сфере государственного управления обладают качеством цикличности.

Ряд ученых-административистов между государственным управлением и государственным регулированием проводят различия. По нашему мнению, между названными категориями принципиальных различий не существует.

Как показывает анализ нормативно-правовых актов, формами государственного регулирования являются:

а) установление общих обязательных правил;

б) контроль за исполнением правовых норм;

в) государственная защита прав и законных интересов участников правоотношений;

г) координация, консультативное определение приоритетов в структурной и инвестиционной политике;

д) регистрация;

е) лицензирование;

ж) сертификация;

з) государственные заказы и приемы и др.

Из приведенного перечня видно, что государственное регулирование является составной государственного управления, вследствие чего государственное управление не потеряло значимости и значения в настоящее время.

Продолжая дискуссию по поводу актуальности государственного управления, следует затронуть проблемы соотношения государственного управления и исполнительной власти.

Слово «власть» в обыденном смысле имеет следующие значения: право и возможность распоряжаться кем-нибудь или чем-нибудь, подчинять своей воле; политическое господство, государственное управление и его органы; лица, облаченные правительственными, административными полномочиями. Согласно юридическим словарям власть выражается в воздействии на поведение людей для достижения властвующим субъектом (субъектами) поставленных целей. В отличие от политической власти государственная власть имеет четко определенную институциональную структуру и осуществляется в определенных процедурных формах, установленных правовыми актами. В Российской Федерации государственная власть делится на три самостоятельных ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть является независимой ветвью государственной власти, действующей во исполнение законов, принимаемых парламентом или на референдуме.

Исходя из данных положений, можно говорить о власти как политико-правовом институте, а государственное управление регулируется организационно-правовыми нормами. В то же время нельзя отождествлять указанные понятия, так как исполнительная власть представляет собой целенаправленное воздействие на определенный круг отношений (объектов), а государственное управление – это в первую очередь деятельность, посредством которой решаются задачи, стоящие перед исполнительной властью. Отсюда можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ реализуется посредством государственного управления.

Государственное управление представление собой многогранную деятельность, которая в основном присуща органам исполнительной власти, в то же время отдельные его проявления можно заметить и при осуществлении функций и другими публичными органами и организациями.

Вопрос 2. Понятие и система административного права России.

Административное право является отраслью российского права, которая представляет собой систему правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений. Ее отличительными чертами, как и иных отраслей, служат предмет и метод правового регулирования, а также система и источники данной отрасли.

Предмет административного права составляют отношения, которые подвержены административно-правовому регулированию. Прежде всего, следует отметить, что круг общественных отношений, составляющих предмет административного права, весьма широк и подвижен. Данные отношения возникают в регулятивной и охранительной деятельности, они могут регулироваться как материальными нормами, так и процессуальными. Подвижность предмета административного права характеризуется тем, что он труднообозрим по причине множества источников административно-правовых норм. Ими могут быть федеральные законы, международные договоры, нормативные правовые акты субъектов РФ, ведомственные акты и др.

Первоначально определим круг отношений, который мы привыкли называть предметом административного права. К ним относятся:

1. Административно-процессуальное право, представляющее собой совокупность административно-процессуальных норм, регулирующих материальные правоотношения, которые складываются с осуществлением задач и функций исполнительной власти, а также исполнительно-распорядительной деятельности компетентных субъектов.

2. Административно-деликтное право включает в себя общественные отношения, связанные с понятиями, сущностью, видами и принципами административной ответственности. Оно затрагивает основание административной ответственности, ее сущность и порядок реализации. Ученые административного права определяют, что административно-деликтному праву присущ свой особой метод правового регулирования, им является запрет путем императивного определения законодателем нежелательных для общества деяний и угрозы применения административного наказания в случае их совершения. Кроме того, для административно-деликтоного права характерны три основные функции – охранительная, превентивная и воспитательная, главной из которых является охранительная функция.

3. Вместе с административно-процессуальным правом можно уверенно вести разговор о существовании административно-деликтного процессуального права, так оно регулирует особую часть общественных отношений в рамках юридического процесса. Данный процесс является правоприменительный и строится подобно гражданскому и уголовному.

Мы неслучайно повели речь о наличии данных самостоятельных отраслей права, так как, по нашему мнению, перечисленные группы общественных отношений не могут входить в предмет административного права, а заслуживают отпочкования от данной отрасли права.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой предмет собственно административного права составляют следующие общественные отношения.

Общественные отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти. Данные отношения возникают между органами исполнительной власти, их должностными лицами с гражданами, их объединениями, публичными органами и организациями. Они относятся к внешним управленческим отношениям.

Общественные отношения внутриорганизационного характера, возникающие при создании, организации и функционировании органа исполнительной власти. К ним можем отнести создание органа исполнительной власти, выработка положения, финансово и материальное обеспечения сотрудников и др. К подобным отношениям можем отнести субординационные отношения между звеньями различного уровня органов исполнительной власти.

Управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе внутренней деятельности субъектов публичной деятельности (органов государства, органов местного самоуправления) и негосударственных объединений (общественных объединений, религиозных объединений).

Кроме того, в последнее время ведутся дискуссии об административном судопроизводстве, административных судах. В частности, в перспективе задумано создание административных судов, которые будут разрешать споры, возникающие между частными лицами, организациями, объединениями граждан с одной стороны, а с другой – представителями публичной администрации (субъектами государственного управления). Ряд ученых полагают, что возникшие при этом отношения также должны быть предметом административно-правового регулирования.

Таким образом, можно сделать вывод, что административное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в процессе практической реализации задач и функций исполнительной власти, а также управленческие отношения внутриорганизационного характера в деятельности иных публичных органов (организаций).

Административное право, осуществляя регулятивные и охранительные функции, использует определенную совокупность правовых средств на поведение участников управленческих отношений. Речь идет о методах административно-правового регулирования.

С позиций общей теории государства и права в качестве таковых выступают: запрет, предписание и дозволение. Данное положение применительно и к административному праву. Вместе с тем следует отметить, что наиболее предпочтительным из них является метод предписания, который устанавливает обязанности субъектов управленческих отношений. В наибольшей степени предписаниям следуют участники, не обладающие властными полномочиями. Можно сформулировать вывод, что в управленческой сфере можно делать то, что разрешено законом. Это значительно отличается от метода регулирования отношений в частном праве, где разрешено все, что не запрещено законом.

В то же время для регулирования общественных отношений существуют императивные и диспозитивные методы. Что касается методов административно-правового регулирования, то для них в большинстве случаев характерен императив, то есть для субъекта управленческих отношений фактически не существует вариантов поведения по причине того, что это в основном обязанность или запрет, которые требует неукоснительного исполнения или соблюдения. Вместе с тем можно говорить и о диспозитивных методах, когда субъект выбирает предложенные ему варианты по собственному разумению. Например, в случае несогласия с действиями должностных лиц гражданин может направить жалобу в вышестоящий орган, прокуратуру или суд, а может отказаться от ее подачи вообще.

Таким образом, суть методов административного права может быть выражена в следующих положениях:

Установление определенного порядка действий в сфере исполнительной власти (государственного управления);

Запрещение определенных действий;

Предоставление возможности выбора действий;

Предоставление возможности действовать по своему усмотрению;

В отдельных случаях установление равенства участников административно-правовых отношений.

Административное право выполняет разнообразные функции, через которые в основном проявляется многообразие регулятивной функции. В частности среди функций необходимо выделять следующие:

- правоисполнительная функция – проявляется основное предназначение административного права в регулировании деятельности по исполнению законов, актов Президента РФ и Правительства РФ;

- правотворческая функция – во исполнение правовых актов, имеющих высшую юридическую силу, субъекты исполнительной власти наделены полномочиями административного нормотворчества;

- организационная функция – государственное управление одной из основных функции имеет организующую, которая направлена на организацию деятельности самой администрации;

- координационная функция – способствует согласованному взаимодействию субъектов государственного управления (органов, организаций, должностных лиц) в определенной сфере и отрасли управления;

- правоохранительная функция – имеет целью обеспечить функционирование всего механизма исполнительной власти, создает необходимые условия для реализации задач и функций исполнительной власти, а также обеспечения прав и законных интересов участников управленческих отношений.

Другим отличительным признаком административного права является его система. По общему правилу система – это совокупность взаимосвязанных, согласованных между собой элементов, которые расположены в определенной иерархичной последовательности. Что касается системы административного права, то следует отметить, что базовым ее элементом является административно-правовая норма. Данные нормы, схожие по содержанию и группе регулированных общественных отношений, объединяются в административно-правовые институты. Например, институт государственной гражданской службы; административной ответственности; управления в сфере образования и т.д. Ряд ученых считают в рамках отрасли административного права можно выделять и подотрасли, примером которой может служить административно-процессуальное право. В свою очередь существующие административно-правовые нормы и институты объединяются в Общую и Особенную части.

В Общей части расположены правовые нормы и институты, которые регулируют общие положения, которые касаются всей отрасли. К ним следует отнести: предмет, принципы административного права (государственного управления), механизм административно-правового регулирования; субъекты административного права (индивидуальные и коллективные); формы и методы деятельности публичной администрации; административное принуждение; административный процесс; обеспечение законности и дисциплины в государственно-управленческой деятельности.

Особенная часть включает в себя правовые и институты, которые регулирую отношения в конкретных сферах государственного управления – административно-политической, социально-культурной и социально-экономической. Кроме того, в данной части рассматриваются административно-правовые режимы.

Особо следует остановиться на источниках административного права. Они представляют собой формы выражения административно-правовых норм, или то, откуда берут свое начало нормы данной отрасли права.

Источники административного права условно можно разделить на группы: федеральные нормативные акты, нормативные акты субъектов РФ, международные договоры и соглашения, а также акты органов местного самоуправления в случае наделения их отдельными государственными полномочиями согласно нормам Конституции РФ.

К федеральным нормативным актам относятся Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом, поэтому является основным законом государства, федеральные конституционные законы (например, О военном положении, О Правительстве РФ); федеральные законы – текущие и кодифицированные (кодексы); нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. На уровне субъектов Российской Федерации к источникам административного права относятся конституции и уставы, законы и подзаконные акты государственных органов.

Международные договоры и соглашения Российской Федерации, которые содержат нормы административного права. В частности об оказании помощи в задержании лиц, совершивших преступления международного характера.

Нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления, можно отнести к источникам административного права при условии, что они приняты при наделении их государственными полномочиями. Например, составление протоколов об административных правонарушениях является полномочием служащих государственных органов, но на территории Владимирской области указанные права были переданы служащим органов местного самоуправления. Главы муниципальных образований установили перечень полномочных лиц местных администраций и их компетенцию, по которые могут возбуждать дела об административных правонарушениях.

Административное право следует отличать от других отраслей российского права по предмету правового регулирования (конституционное право устанавливает основные права граждан, закрепляет государственное устройство РФ, а также порядок образования и функционирования государственных органов, в частности Правительства РФ, а взаимодействие Правительства РФ с иными органами исполнительной власти, гражданами, их объединениями – это прерогатива административного права); по методу правового регулирования (административные правоотношения в основном строятся по принципу «власть – подчинение», а гражданско-правовые отношения складываются между равными субъектами); по источникам (для сравнения можно привести уголовное право, основным источником которого являются общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ и Уголовный кодекс РФ, что нельзя сказать об источниках административного права, к которым относятся нормативные акты, принимаемые на различных уровнях, включая и муниципальные образования).

Вопрос 3. Административное право как наука и учебная дисциплина.

Наука административного права представляет собой систему научных знаний, представлений и теоретических положений о закономерностях, которые имеют месть быть в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). Предмет науки административного права включает в себя административно-правовые нормы и отношения, историю возникновения и развития административного права, зарубежный опыт функционирования отрасли административного права, административное законодательство и правоприменительная практика правоохранительных органов в рассматриваемой сфере деятельности. По объему предмет науки административного права шире предмета данной отрасли. Для усвоения специфики предмета науки административного права необходимо рассмотреть историю ее возникновения и эволюции.

Научные знания о государственном управлении начали систематизироваться в Западной Европе и развивались в рамках полицейских наук. Первоначально, с XVII века преподавался курс камеральных наук, в рамках которого изучалось государственное управление абсолютистского режима. В германских государствах того времени основными органами государственного управления были коллегиальные камеры.

Полицейское право (от греческого «police» - город) регулировало управленческую деятельность государства в XVIII-XIX вв. В указанный период времени государственно-управленческая деятельность была наиболее активной в городах. Для полицейского права отличительной чертой было закрепление прав для государства и обязанностей для граждан (подданных). Среди родоначальников полицейского права необходимо выделить представителей Западной Европы Берга, Моля, Штайна.

Возникновение административного права связано в первую очередь с признанием верховенства прав человека и гражданина, идеями правового государства. Неслучайно родиной административного права считают Францию. При Наполеоне Бонапарте обосновывается концепция самостоятельности администрации и учреждается специальная судебная система для контроля за государственной административной деятельностью. Под административным правом в связи с этим понималась система правовых норм, которая контролировала администрацию, защищало права гражданина от произвола со стороны публичной администрации.

Применительно к России наука административного права имеет несколько периодов становления. Первоначальный этап – с середины XIX века. В этот период появляются первые монографии, посвященные проблемам государственного управления. Следует отметить, что в научных работах отечественных полицеистов закрепляются идеи, заложенные немецкими учеными в данной научной области. В начале XX века на смену полицейскому праву приходит административное. Среди русских ученых первого этапа становления науки административного (полицейского) права необходимо выделить Шпилевского, Тарасова, Бунге, Ивановского, Елистратова.

Второй период связан с советской историей нашего государства. До 1928 года исследуются проблемы советского административного права. В этот период появляются первые учебники по советскому административному праву. С 1928 г. по 1938 г. преподавание административного права запрещается в образовательных учреждениях СССР, так как считают, что теоретические подходы к реализации государственного управления являются буржуазными.

С 1938 г., после реабилитации административного права с новой силой ведутся научные изыскания в сфере государственного управления, особенно бурно они осуществляются после окончания Великой отечественной войны. Среди основоположников советского административного права стоит отметить Загряцкова, Еропкина, Студеникина, Лунева, Лазарева и др.

С 1991 г. начался постсоветский период развития административного права в России. В связи с произошедшими переменами в политической, социальной и экономической жизни страны изменился предмет административного права и другие институты данной отрасли. В первую очередь принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция РФ внесла существенные изменения в законодательные акты РФ, закрепила приоритет прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции РФ и федерального законодательства, самостоятельность местного самоуправления, принцип разделения властей и иные демократические положения. Данные изменения нашли отражение в научных исследованиях по проблемам административного права.

К задачам административно-правовой науки относятся:

Выявление проблем административного права;

Толкование административно-правовых норм;

Определение и исследование предмета административного права;

Разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование управленческой деятельности.

Наука административного права имеет своим предназначением отвечать на вопросы «Как должно быть на самом деле».

В частности ученые-административисты призваны разрешить следующие проблемы:

1. Уточнить содержание предмета административного права. На наш взгляд, заслуживает внимание мнения авторов о выделении из административного права в самостоятельные отрасли: административно-процессуального, административно-деликтного и административно-деликтного процессуального права.

2. Не до конца решения проблема по поводу разграничения полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.

3. Конституция РФ закрепление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти относит к полномочиям РФ, но при этом не закрепляет полномочия конкретного органа исполнительной власти. В настоящий момент данная функция возложена на Президента РФ по представлению Правительства РФ. В то же время ряд ученых высказываются за предложение о наделении такими полномочиями Федеральное Собрание. На наш взгляд, это выглядит приемлемым решением, так как позволит избежать частую смену системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

4. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» выделил три виды службы: гражданскую, военную, правоохранительную. При этом не достаточно четко прописаны основные положения службы в правоохранительных органах, что создает определенные трудности правового регулирования данной государственной службы, кроме того, исключение правоохранительной службы затрудняет определение перечня правоохранительных органов.

5. Изменение в социально-экономической политике государства влияет на появление новых форм и методов деятельности публичной администрации, что в свою очередь ведет к их научной аргументации и разработке.

6. Остаются не решенными проблемы привлечения к административной ответственности. Это касается основания административной ответственности, видов административных наказаний, процедуры ее реализации и др.

Формально-догматический метод. Суть его заключается в том, что первоначально следует описать и проанализировать административно-правовые нормы и отношения; объяснить их, дать их толкование, а также разбить на группы. Данный метод служит отправной точкой для других методов познания.

Метод конкретно-социологического исследования обеспечивает получение необходимой информации и фактов непосредственно от участников отношений. Указанный метод включает в себя такие приемы, как личное наблюдение деятельности органов исполнительной власти (государственного управления), анкетирование, интервьюирование, собеседование.

Сравнительно-правовой метод познания представляет собой средство раскрытия сущности функционирования органов государственного управления другой страны. В его основе лежит исследование административно-правовых институтов, которые регламентированы российским и зарубежным законодательством. С помощью метода сравнительно-правового исследования мы можем выявить общее и различное, что является полезным для теории и практической деятельности.

В основеисторико-правового метода лежит исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий реализации исполнительной власти (государственного управления) в рамках России. Наука административного права вбирает в себя то, ценное, которое было накоплено административным законодательством за время существования российского государства.

Следует отметить, что методы исследования, используемые наукой административного права, имеют общее основание (общее свойство предмета познания) и каждый из них применяется в сочетании с другими, так как в отрыве от других методов может получиться неверное представление о том или ином административно-правовом институте.

Административное право как наука призвана помочь обучающимся приобрести знания, умения и навыки в сфере реализации задач и функций исполнительной власти. В отличие от науки учебная дисциплина отвечает на вопрос «как есть на самом деле»? В то же время при преподавании указанного курса встают проблемы функционирования исполнительной власти, что находит отражение в решении ситуаций практического и теоретического характера в часы практических занятий и лабораторных работ. Административное право изучается на протяжении двух семестров, формой контроля являются зачет и экзамен. Ввиду сложности и важности данного учебного курса студенты должны большое внимание уделять не только аудиторным занятиям, но и работе в часы самостоятельной работы.

Тема 2. Механизм административно-правового регулирования (2 часа).

Любое государство обладает характерными только ему природными ресурсами, финансовыми капиталами, а также интеллектуальным потенциалом. От умелой управления напрямую зависит уровень его экономического и социального развития. Другими словами, организация управления состоит из состава социальных действующих институтов, представителей государственной власти и территориального устройства.

Управление государством может включать в себя деятельность по осуществлению законодательных, судебных и исполнительных функций.

Основной целью государственного управления является достижение оптимальности в создаваемых условиях для обеспечения достойного уровня общественного состояния. При рассмотрении данного вопроса в экономической призме, можно сказать, что управленческая деятельность соответствующих органов должна быть направлена на определение стратегий долгосрочного экономического развития и создания подходящих условий для его реализации с целью улучшения жизненного уровня населения.

Реализация обозначенных целей должна быть основана на следующих общих, раскрывающих содержание и управленческой деятельности, организационно-технологических и частных, которые заключаются в непосредственном руководстве деятельностью людей.

Общественная сущность любого государства познается через функции государственного управления, так как любая страна без взаимодействия с социумом теряет свою суть.

Эти функции имеют достаточную многогранность и зависят от конкретной цели на определенном участке управленческой деятельности.

Основные функции государственного управления:

Политическая - функция, обеспечивающая целостность и сохранность общества в форме государства;

Социальная - функция, направленная на обеспечение прав и свобод граждан на всей его территории;

Экономическая - составляющая функции государственного управления, отвечающая за создание необходимых предпосылок для эффективной и упорядоченной деятельности общества в сфере экономики;

Поддержание суверенитета и свободы государства в пределах мирового сообщества.

Существуют и другие функции государственного управления, отражающие взаимодействие субъета и (функции организации, прогнозирования, планирования, мотивации и контроля).

Виды государственного управления достаточно широко отражены в научной литературе. В зависимости от структуры центральной власти и органов административных единиц можно выделить координационное и субординационное управление. Первый вид является характерной чертой для федераций, в рамках данного управления достаточно широкие полномочия предоставляются регионам. Субординационное управление характеризует унитарные государства, в которых функции государственного управления на всех уровнях реализуются в виде единых стандартов, при этом можно отметить и жесткое подчинение регионов центру.

Следующим критерием для выделения видов государственного управления является его воздействие на объект. В указанном спектре можно выделить:

Отраслевое управление, предполагающее наличие вертикальной подчиненности от центра к любому субъекту хозяйствования;

Функциональное управление, которое осуществляется исполнительной властью по таким важнейшим направлениям, как экономика, оборона, социальное развитие и безопасность. Благодаря данной управленческой деятельности обеспечивается эффективная внешняя и внутренняя политики государства.

3.3. Система функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как» и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Целесообразно специальное пониманиефункций государственного управления. К таковым относятсяконкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.

Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Функция государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей.

Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.).

Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают,в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают,как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства какцелостного субъекта управления.

Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики«функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Управленческие функции государственных органов - это юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов - простофункции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды .

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Таким образом, в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой - особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

По критериюсодержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.

Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М.Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О"Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и другие, в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

Специфические функции государства необходимо рассматривать в связи с реализацией государственной политики в различных сферах, в частности в сфере государственного регулирования экономики, управления отдельными народно-хозяйственными комплексами и отраслями, управления социальной сферой, обеспечения национальной безопасности, внешней политики и т.д.

Наиболее важные функции государственного управления в современной России

Исполнение решений, принятых политиками . Данная функция отражает главное предназначение бюрократии, призванной реализовывать, претворять в жизнь политику государства, формируемую лицами, замещающими высшие государственные должности. От качества выполнения данной функции зависит успех проводимой государством политики. Любая стратегия государственных и общественных реформ обречена на провал, если государственный аппарат в своей повседневной деятельности не будет выполнять необходимые обязанности по организации и проведению различных мероприятий и управляющих воздействий. При выполнении данной функции действуют вертикальные связи: нижестоящие подчиняются вышестоящим в иерархии должностей государственной службы.

Регулирование обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в государственном управлении на основе обратных связей. Если исполнение решений в основном опирается на прямые и обратные связи внутри субъекта управления, то в процессе регулирования определяющее значение имеют прямые и обратные связи субъекта и объекта государственного управления. Функции исполнения решений и регулирования взаимосвязаны. Исполнение решений должно проводиться не формально и бездумно, а в соответствии с реальными условиями. А регулирование различных отношений и процессов в объекте управления, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии со стратегией, определяемой государственной политикой.

Лицензирование производится органами государственной власти с целью обеспечить определенный уровень качества товаров и услуг, предоставляемых различными организациями и предприятиями населению, имеющих жизненно важное значение для людей. А также оно применяется в сферах деятельности, где затрагиваются интересы государства.

Сбор и анализ информации представляет собой важную функцию, благодаря которой государство в целом и отдельные государственные органы обеспечивают обратную связь. Именно обратная связь обеспечивает адекватность государственной политики реальным потребностям общества.

Оказание услуг населению все больше и больше занимает место среди функций государственного и особенно муниципального управления. В условиях демократии органы государственного и муниципального управления в значительной степени функционируют как организации, предоставляющие услуги населению. В процессе реализации данной функции необходимо решать вопросы о наборе и качестве услуг.

Задание 3.3.1.

Распределите предложенные функции государственного управления на общие и специфические:

Общие (внешние и внутренние) _____________________________________________________

Специфические (внешние)__________________________________________________________

Специфические (внутренние) _______________________________________________________

a) планирование;

b) регулирование курса валюты;

c) мотивация;

d) работа с кадровым резервом;

e) пенсионное обеспечение;

f) организация;

g) реформирование вооруженных сил;

h) стимулирование;

i) контроль;

j) формирование органов прокуратуры в федеральных округах;

k) регулирование банковской деятельности.

________________________________________________________________________________________________

Государственное управление :

а) в широком понимании - деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий,

б) в узком понимании - подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

Обеспечивается посредством системы гарантий ;

Нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Принципы государственного управления - основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые ) и организационные .

Общие (социально-правовые) принципы:

. демократизм - народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

Законность - деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

Объективность - при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

Научность - применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

Конкретность - осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

Разделение властей - подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

. федерализм - деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

Эффективность - достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

Отраслевой - осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

Территориальный - формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

Линейный - тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

Функциональный - органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

Двойного подчинения - сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

Сочетание единоначалия и коллегиальности - наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Функции государственного управления:

К общим функциям относятся:

1. Планирование - начальный этап процесса управления. То есть, кто-то должен решить, что, как, когда и кем должно быть выполнено. Для осуществления этой функции необходимо определить состояние той или иной проблемы, цели и порядок их достижения. Планирование бывает стратегическим (высший уровень), на долгосрочную перспективу, тактическим - т.е. определяются промежуточные цели на пути достижения стратегических целей и задач (средний уровень), и оперативным (нижний уровень).

2. Организация - установление постоянных и временных взаимоотношений между различными подразделениями государственных органов, определение порядка и условий ее функционирования. Т.е. это процесс объединения людей для поставленных целей.

3. Прогнозирование - научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов;

4. Контроль - (направлен на обеспечение законности, дисциплины).

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).

Вспомогательные функции способствуют процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование ; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, управление, диагностика и др.