Главная Страховые взносы Система и методы государственного управления. Федеральное, региональное и муниципальное управление

Система и методы государственного управления. Федеральное, региональное и муниципальное управление

Управление служит особым видом творческой деятельности, имеет целью развитие и инновации.

Сущность управления проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) - информация обратной связи (после исполнения команды). Схематически процесс управления показан на рисунке.

Интенсивность команд и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Например, в управлении армией сильным является канал команды, а обратная связь почти отсутствует. В регулировании рыночной экономики наоборот. При неконкретных и путаных командах обратная связь или искажается, или совсем не обнаруживается.

Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.

Государственное управление реализует функции, направленные на исполнение политических решений, законов, других нормативных актов. Властные отношения в данном случае базируются на распоряжении и подчинении вплоть до принудительного исполнения. Управление также включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.

В государственном управлении объектом выступает вся макросистема, представляющая собой совокупность микросистем. Субъектами управления являются многочисленные организационные структуры, каждая из которых в соответствии с системным подходом может быть объектом управления в качестве микросистемы (подсистемы).

Классическая школа управления (А. Файоль и др.) в качестве основных принципов выделяет разделение производственной и управленческой деятельности, построение организационных структур для выполнения управленческих функций планирования, координации, мотивации, контроля. Все функции взаимосвязаны и требуют при исполнении принятия решений. Всякая организационная структура предполагает единоначалие, соответствие полномочий и ответственности, подчинение личного общему, поддержание корпоративного духа. В то же время она есть открытая подсистема, на входе которой ресурсы, информация, а на выходе - продукция (услуги).

Принципы классической школы реализуются в государственном управлении через механизм непосредственного воздействия по ступеням ведомственной иерархии, соподчиненность руководителей, концентрацию функций. Технократический подход к управлению классической шкалы, при котором человек рассматривается лишь как производитель и потребитель, вызвал к жизни альтернативные подходы с ориентацией на гуманизацию управления.

Так, поведенческая школа (Э. Мэйо и др.) в центр внимания ставит человека в производственной среде, поведение которого зависит не только от материальных факторов, но и от удовлетворенности трудом. Поэтому управленческое воздействие должно предполагать использование социально-психологических факторов.

В реальной действительности успех очень часто зависит от способности использовать ситуационный подход, предполагающий прямое наложение принципов науки управления на конкретные условия. При этом выявляются ситуационные переменные, влияющие на организационную структуру, которые упорядочиваются на основе ситуационного мышления.

Если исходить из распространенной точки зрения на государство как на корпорацию, то методы управления бизнесом можно распространить на государственное управление (министр - топ-менеджер, губернатор - антикризисный управляющий и т.п.). Действительно, общие положения можно выявить, но в целом это был бы механистический подход, не учитывающий эффект синергизма, сводящий государственное управление к управлению персоналом офиса. У государственного и корпоративного управления разные цели (предоставление услуг и получение прибыли). Государство, прежде всего, сложная макросистема, требующая соответствующих методов и уровня культуры управления. Здесь недостаточно классических подходов, так как нужно обеспечить лучшие формы взаимосвязей людей между собой, с прошлым и будущим, с природой.

Принципы государственного управления

В практике государственного управления руководствуются принципами, этическими нормами, которые служат обобщенным выражением рациональной практики управления. Перечислим основные из них.

Сочетание полномочий с ответственностью . Полномочия - это право принимать решения; ответственность - обратная сторона полномочий. Руководитель получает жестко ограничиваемые полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.

Выделение ведущего звена . Ведущими (приоритетными) считаются сферы, отрасли, социально-экономические проблемы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества. По ведущим звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они получают преимущественное материально-финансовое обеспечение.

Комплексность . При обеспечении приоритетов предусматривается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных.

Соподчиненность . Интересы меньшего объекта не могут быть выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управляемых каждое среднее звено выступает в роли и управляемого и управляющего. Утверждаются правила, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое решение принимает.

Единоначалие . Исполнитель получает задание непосредственно только от одного руководителя. За выполнение работы руководитель отвечает в полной мере, если обладает всей полнотой принятия решений в данной сфере.

Инициативность и профессионализм . Добровольная разработка исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения. Каждый на своем месте должен быть лучшим специалистом. В своей области заместитель должен быть эрудированнее начальника.

Соответствие цели средствам ее достижения . Цель не всегда оправдывает средства. Необходимо определение границы допустимой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания. Важно соблюдать этот принцип при радикальных преобразованиях общества.

Своевременность принятия решений . Для достижения одной и той же цели могут предлагаться диаметрально противоположные пути ее достижения. Истинность программы на старте определить невозможно, критерием выступят только практические шаги по тому или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед методом проб и ошибок, чем медлить, стоять на месте.

Сочетание линейных и функциональных служб . Линейному руководителю сложно выполнять многочисленные функции управления, для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний. Поэтому линейное руководство осуществляется с помощью функциональных органов, состоящих из квалифицированных специалистов по отдельным функциям управления. Руководитель сложной системы направляет, объединяет и координирует деятельность линейных руководителей и руководителей функциональных служб.

Предупреждение проблем . Управленческие задачи должны решаться таким образом, чтобы не возникало новых проблем.

Нравственность . Не забывать изречение Конфуция: «Возвеличь низких и низведи благородных, и государство будет уничтожено».

Принципы управления реализуются в различных вилах государственного управления, которые предполагают соответствующие методы воздействия на управляемые объекты.

Координационное и субординационное управление

По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации. Федерация имеет единый орган государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. Россия согласно Конституции является федеративным государством, которое включает 88 субъектов Федерации и имеет различные формы местного самоуправления 1 В ряде субъектов РФ проведены референдумы по объединению субъектов РФ, расположенных в границах одной и той же области или края. По завершении объединения чисто субъектов сократится до 85. .

Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе имеет не федеративные, а административно-территориальные единицы. В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы.

Федеральное, региональное и муниципальное управление

По критерию принадлежности управляемого объекта к уровню власти различают федеральное, региональное и муниципальное управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта РФ и местного самоуправления.

Отраслевое и территориальное управление

По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое и территориальное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее широко оно реализуется в управлении через министерства, которые призваны осуществлять единую техническую политику в отрасли, обеспечивать необходимые внутриотраслевые пропорции.

Отраслевое управление предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организация, контроль), построение организационной структуры звеньев управления (предприятие, объединение, министерство), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых и отраслевых балансов.

Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается, что обусловлено рядом причин. С переходом к рынку утрачивается понятие отраслевой принадлежности и отраслевой классификации. Высокие технологии требуют расширения рамок предприятия; решение проблем чаше находится на стыке отраслей. Например, химический комплекс может строиться по заказу легкой промышленности.

Прежде министерства управляли как развитием предприятий, так и их товарными и финансовыми потоками. Приватизация лишила административное отраслевое управление правовой базы. Управление товарными и финансовыми потоками почти полностью перешло в компетенцию самих предприятий, а развитие их зависит от инвестора, который вкладывает средства при наличии возможностей контроля за их использованием. Отраслевые министерства, оставшиеся после многочисленных реорганизаций, не имеют ни административных, ни экономических рычагов воздействия на предприятия, хотя и продолжают издавать приказы, инструкции. Министерское управление сводится к написанию концепций и программ, но по существу как механизм административного отраслевого управления оно сведено на нет.

Падение роли отраслевых министерств связано не только со сменой формы собственности. Это результат неприятия административно-командной системы в целом, боязни ее возрождения в какой- либо форме. Но со сменой формы собственности положение предприятия не меняется, государственное вмешательство заменяется вмешательством частного собственника, которое ничем не лучше административного вмешательства. Частный собственник действует, опираясь на преобладание в капитале или специальные договоренности в форме холдинга, финансово-промышленной группы.

Территориальное управление осуществляется тремя уровнями власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта РФ, местным самоуправлением. Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.

Основным рычагом территориального управления является разработка и реализация региональной политики государства.

Административное и экономическое управление

По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Управление использует и «пряник», и «кнут», поощрение и наказание; управлять - значит правильно стимулировать.

Административное управление непосредственно воздействует на должности управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначение, освобождение от должности, поощрение, наказание должностных лиц. В государственном регулировании экономики административное управление выражается в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и др.

В рыночной экономике имеется немало вопросов, остающихся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться с чисто рыночными: размещение инвестиций и подрядных работ на конкурсной основе и др. Экономическое упрощение регулирует деятельность объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Государственный механизм регуляторов действует в автоматическом режиме, они адресуются исполнительным органам и хозяйствующим субъектам. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.

Оперативное, текущее и стратегическое управление

В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на оперативное, текущее и стратегическое.

Оперативное управление призвано решать повседневные или возникающие в результате непредвиденных ситуаций задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант при сложившихся условиях. Примером оперативного управления может служить принятие постановлений Правительства РФ об обеспечении устойчивой работы народного хозяйства в осенне-зимний период. Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ предлагается обеспечить создание к началу осенне-зимнего периода необходимых запасов топлива на объектах промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, разработать и осуществить мероприятия по своевременной подготовке их к работе в указанный период, а также принять исчерпывающие меры по обеспечению своевременной оплаты использованных топливно-энергетических ресурсов потребителями.

Стратегическое управление определяет цели и задачи, долгосрочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того ал и иного его направления, реализует выбранный курс.

Различают стратегии: общеэкономические - роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек; отраслевые - использования материально-сырьевых запасов, развития наукоемких производств, освоения космоса и др.; функциональные - подавления инфляции, привлечения инвестиций и др.

Страны, добившиеся больших успехов в экономике, использовали различные стратегии развития (отдельно взятые или в комбинации), которые отражали специфику их потенциала. В одних случаях это была стратегия использования природных ресурсов для увеличения экспорта, чтобы направить доходы от него в развитие отраслей, ориентированных на внутренний рынок; в других - стратегия создания новых продуктов и технологий, формирования спроса на них и новых рынков. Стратегия преследования предполагает развитие промышленности с опорой на дешевую рабочую силу и сырье в целях освоения производства конкурентоспособной продукции.

Основой стратегического управления являются перспективный план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями. Например, разрабатывается стратегия, связанная с наличием дешевых сырьевых ресурсов и редкоземельных полезных ископаемых или достигнутых успехов в развитии отдельных видов наукоемких производств. При этом учитываются характер повеления отечественных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке, необходимость и масштабы экспортной ориентации производства, варианты действий при неблагоприятных условиях.

Для реализации стратегических установок используются действующие и создаются дополнительные структуры управления, которые призваны превращать стратегические замыслы в производственно-хозяйственные планы, подлежащие практической реализации. Проводится ситуационный анализ для выявления проблем и возможностей, потенциала и скрытых резервов, оцениваются реальное положение, правильность выбранного направления на промежуточных этапах, краткосрочные и долгосрочные последствия уже принятых решений, обосновывается выбор стратегического ядра для следующего этапа реализации стратегического плана.

Стратегическое управление позволяет надежнее координировать усилия различных органов государственной власти, ответственнее подходить к учету возможностей, положительных и отрицательных факторов, угроз и рисков, выбору альтернатив, распределению ресурсов. Текущее управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. На основе надежной информации сравниваются показатели стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Если они отрицательные, то принимаются меры по исправлению положения. Данные меры могут включать пересмотр каких-то целей, если выявилось действие ранее неучтенных и неконтролируемых факторов. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в управлении.

Антикризисное управление

Антикризисное управление вводится в период кризиса - прогнозируемой или неожиданной ситуации, угрожающей нормальной жизнедеятельности при ограниченности времени для принятия решений. Целями антикризисного управления являются предупреждение кризиса, выход из кризиса, минимизация потерь от кризиса. Введение антикризисного управления предполагает использование жесткой и четкой системы администрирования, дивизиональной организационной структуры с небольшим центральным аппаратом. На предприятиях оно включает управление через арбитражных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.

Антикризисное управление является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную систему 2 Органы власти могут применять внешнее управление в случаях значительного дефицита бюджета более низкого уровня. В проблемный регион из Центра направляется кризисный управляющий для управления финансами субъекта РФ. . Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделение приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.

Арбитражный управляющий решает задачи стабилизации, обеспечения текущих платежей, реструктуризации накопившихся долгов. Он должен искать компромиссные решения совместно с юридическими владельцами предприятия, временно отстраненными от управления, и местными органами власти.

В соответствии с Положением об аттестации специалистов по антикризисному управлению для назначения арбитражными управляющими, а также управляющими предприятиями-должниками по договору подряда проводится аттестация комиссией Федеральной службы по финансовому мониторингу в форме собеседования. Аттестат антикризисного управляющего является основанием для рассмотрения вопроса о назначении его владельца в качестве управляющего предприятием-должником, а также рекомендации для назначения в качестве арбитражного управляющего.

Российская гильдия профессиональных антикризисных управляющих (РГПАУ) объединяет 2400 лицензированных арбитражных управляющих. Ей передана часть полномочий по лицензированию, экспертизе в арбитражных процессах, подготовке арбитражных управляющих и др.

На реализации антикризисного управления специализируются ряд компаний, например «Групп-Альянс». В частности, она разрешает кризисные ситуации, складывающиеся при завозе топлива в районы Крайнего Севера. Заключаются соглашения с главами регионов. Принадлежащий компании нефтеперерабатывающий завод в Хабаровске поставляет в эти регионы произведенные нефтепродукты.

Доверительное управление

Доверительное управление осуществляется на основе договора, сторонами которого выступают учредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводится конкурс на право заключения договора доверительного управления. Победителем признается участник, предложивший наиболее обоснованное решение и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации.

Доверительный управляющий действует по поручению и в интересах собственника; за счет доходов от использования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение.

Договор доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности, с победителем в конкурсе заключает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Основными задачами доверительного управления акциями являются повышение курсовой стоимости и ликвидности акций, предотвращение возникновения задолженности у предприятия перед бюджетом, по выплатам заработной платы и иным обязательным платежам.

По критерию роли, места человека как субъекта или объекта управления различают демократический и авторитарный стили управления.

Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление самостоятельности в соответствии с функциями, привлечение к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.

Применительно к государству демократическое управление реализуется в политических правах человека, наличии свободы слова, партий, избирательных блоков и т.д. В каждой стране демократия является продуктом собственной истории, культуры, традиций поколений и возможна при любом государственном устройстве. Например, монархическая Великобритания имеет все необходимые демократические институты. В Японии органично сочетаются монархизм, демократизм и коллективизм (общинность). И наоборот, иное демократическое по внешней атрибутике правление может маскировать самое разнообразное содержание.

Российская демократия переживает переходное состояние от одной формы к другой. Узаконены процедуры западной демократии, но их реализация не прибавляет реального народовластия. Проводятся выборы органов власти, а повседневный контроль общества за властью недостаточен.

Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда человека надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах - от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; подчиненные, демонстрируя преданность лидеру, готовы выполнять его указания.

Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный - к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно 3 У демократии и анархии один корень - свобода, но при демократии действуют законы, защищающие и гарантирующие свободу для всех. Государственное управление 90-х гг. XX в. в России есть симбиоз демократии, авторитаризма и анархизма. .

Корпоративное управление

Объектом корпоративного управления является в основном производственная сфера негосударственной собственности. В ряде случаев крупные градообразующие предприятия берут на себя социальные функции совместно с муниципальными службами.

Корпоративное управление включает принятие бизнес-решений, контроль за рисками, обеспечение интересов акционеров, информирование общественности о деятельности фирмы.

Оно осуществляется в интересах собственников. Для управления нужны знания, опыт и многое другое. Поэтому первостепенная роль в корпоративном управлении принадлежит менеджерам, реализующим исполнительные функции.

Менеджеры принимают решения, управляют капиталом.

Собственники осуществляют надзор и контроль за работой исполнительных органов через советы директоров (наблюдательные советы) и проведение независимого аудита.

Отношения менеджеров и акционеров не исключают конфликтных ситуаций. На предприятиях США сложилась ситуация «сильных менеджеров и слабых собственников», что вынудило правительство ввести систему мер защиты акционеров от своекорыстия менеджеров. В Европе традиционно погоду определяют «сильные владельцы блокирующих пакетов акций».

Принято считать менеджмент на государственном предприятии менее эффективным потому, что расходятся интересы между предприятием и государством, которому всегда не хватает денег, и оно по-своему распоряжается результатами работы предприятия. Это неверно: в принципе работа менеджеров не зависит от формы собственности предприятия. Успех корпоративного управления определяется совокупностью факторов, среди которых важное значение имеет наличие хорошо продуманной стратегии, здоровой корпоративной культуры, сильной и последовательной нацеленности на получение прибыли.

Если государство самоустраняется от непосредственного управления предприятиями, то повышается роль качественного корпоративного управления, в становлении которого заинтересовано и государство, так как частные предприятия остаются источником доходов казны через уплату налогов. По существу, корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью. Государство предоставляет ей заказ на производство нужной стране продукции; пакет акций корпорации формируется с участием государственных предприятий; корпорация получает в доверительное управление государственную долю акций ранее приватизированных предприятий и негосударственные акции.

Интересы государства гарантируются также советом директоров, в который входят представители органов исполнительной власти. Например, созданы корпорации «Компомаш» (авиакосмическая сфера), «Антей», «Российская металлургия». Элементы государственного управления второй ступени применяются также в финансово- промышленных группах.

За годы рыночного хозяйствования корпоративное управление выработало заповеди, которым следуют многие фирмы. Это - честность, прозрачность финансовой деятельности, подотчетность, ответственность, максимальная лояльность и удовлетворение запросов покупателей, стремление к лидерству в бизнесе, его глобализации 4 Функционирует Национальным совет по корпоративному управлению (НСКУ) как совещательный орган федеральных органов власти и делового мира. В его состав входят крупные предприниматели и чиновники. .

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) 5 Реорганизована в Федеральную службу по финансовым рынкам. разработала основные параметры Кодекса корпоративного управления. Он включает положение об обязанности предприятия представлять для инвесторов информацию об организации управления, в том числе критерии формирования совета директоров, о соотношении численности исполнительных и неисполнительных директоров в составе совета директоров; процедурах, используемых в работе совета; количестве и структуре комитетов совета директоров, критериях оценки их деятельности. Таким образом инвесторы смогут узнать о квалификации и опыте членов совета, их работе в других местах, об авторах неудачных решений.

ПЛАН:
I .ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
II . .

I . Формы государственного управления

Государственное управление выражается в совершении определённых действий, которые воспринимаются другими субъектами управленческих отношений в определённых формах.
Формы государственного управления – внешне выраженное действие О.И.В и его должностных лиц.

Признаки:

1.выражают сущность деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственное управление.

2.практически реализуют задачи и функции управления.

3.обеспечение наиболее целесообразного достижения целей с наименьшими затратами.

4.вызывают наступление каких-либо последствий.

Ф.Г.У шире, чем формы исполнительной власти, поэтому они могут выступать как:

Формы государственно-управленческой деятельности.
Формы реализации исполнительной власти.

Многообразие задач управления обуславливает многообразие форм управления.

Выбор формы зависит от:

Характера компетенции О.И.В. (должностного лица)
Особенности Объекта
Характера вызываемых последствий

Виды Ф.Г.У:

ПРАВОВЫЕ

четко выраженные юридические последствия.
издание актов, которые влекут за собой административные отношения между субъектами.

В правовых формах отчётливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Издание нормативных актов органами исполнительной власти.

Содержит административно правовые нормы, которые регулируют управленческие отношения.
А) Нормативного характера (Постановления правительства РФ).
Б) Ненормативного характера (Распоряжения правительства РФ).

Издание индивидуальных актов управления.

Это разновидность юридических факторов (Пр: назначение в/служащего на должность). Договорные отношения стоит относить к формам государственного управления, т.к они влекут юридические последствия.

НЕПРАВОВЫЕ
не связаны с изданием правовых актов и совершением иных юридических действий.
не порождают, а прекращают административные отношения.
Осуществление организационных операций.

Материально-технические операции.

А) Работа с информацией.
Б) Ведение делопроизводства.
В) Проведение исследований.
Г) Подготовка к изданию НПА.

Управленческие действия вызывают последствие юридического характера, которое признано называть административно-правовыми формами.
Административно-правовое регулирование может осуществляться в 2-х формах. Административно-правовая форма может быть представлена как своеобразная система действий ОИВ. По степени юридического выражения можно различать основные действия органов и должностных лиц (издание правовых актов) и действие, которое базируется на них, которые также влекут наступление юридических последствий.
Пр: Лицензионно-разрешительная деятельность.

II .МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Методы государственного управления – это способ осуществления его функций.
Сущность методов государственного управления определяется его социальной природой. Знание методов говорит о функционировании механизмов государства.

Методы государственного управления – способы, средства практического осуществления функций государственного управления, достижение его целей.

Применение методов управления зависит от цели управления. Если цель управления обуславливает специфику использованных методов, то правильный выбор метода обеспечивает реальное достижение цели.

Характерные черты методов:

1.Выражают связь субъекта или объекта.
2.Обеспечивает достижение целей определённым способом воздействия.
2.Обладает определённой организационной формой (приказ, правило поведения)
4.Обладает временной характеристикой (краткие и долгосрочные)

Виды методов :

Убеждение – представляет собой законопослушное поведение всех субъектов, способствует профилактики правонарушений.

Меры:

Разъяснение
Обоснование
Обсуждение
Поощрение

По характеру воздействия :

1.Прямое воздействие – административные методы управления.

Одностороннее властное воздействие субъекта управления на поведение управляемых.
Обязательность исполнения управленческой стороной решений стороны управляющей.
Возможность наступления правовой ответственности за невыполнение управляемой стороной законно – отданных распоряжений.

2.Косвенное воздействие. Цели достигаются по средствам воздействия на интересы управляемой стороны, т.е создаются такие условия, когда управляемая сторона сама без властного воздействия выбирает вариант поведения.
Социально психологические методы управляющего воздействия:
Все методы тесно взаимосвязаны, и применяются косвенно.

Принуждение – разновидности государственного принуждения и являются средствами обеспечения правопорядка.

Вне судебное применение предусмотренных законными либо подзаконными административно - правовыми нормами принудительных мер административно – властного органа.
Направленность на выполнение общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления.

Виды административного принуждения:

1.Административное предупреждение
2.Меры административного пресечения
3.Меры административной ответственности.

1-Профилактический характер, принудительный порядок в виде ограничений и запретов.
2-Пресечение правонарушений и наступления вредных последствий.

Правовые акты управления

Это основная правовая форма реализации задач органов государственной власти.

Юридическая природа
Государственно-властный характер
Обязательность исполнение адресатами
Односторонность волеизъявления компетентного субъекта
Установление обязательных правил поведения

Правовой акт управления – это официальное подзаконное решение принятое ОИВ в одностороннем властном порядке, и с соблюдением определённых процедур по вопросу, отнесённому к его компетенции, имеющий определённую законом форму и порождающий юридические последствия.

Виды правовых актов управления :

По юридическим свойствам

Нормативные. Содержат нормы права, призванные урегулировать однотипные общественные отношения, рассчитанные на длительный срок действия.
Индивидуальные. Акты применения норм права.

По сроку действия

Бессрочные
Срочные

По территории

Акты, действующие в пределах РФ.
Акты, действующие в пределах субъекта РФ.
Акты, действующие в пределах административно – территориальной единицы.

По характеру компетенции

Общего
Отраслевого
Межотраслевого

По органам, издающие акты

Указа президента, распоряжения президента.
Постановления распоряжения правительства.
Приказы, распоряжения, указания, инструкции министров.
Постановления государственных комитетов
Приказы, распоряжения руководителей государственных комитетов, федеральных служб, агентств, надзоров.

Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые используются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов.

1) Административные методы - нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве субъекта управления, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности. Примеры. Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года.

2) Экономические методы - это способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного социального обеспечения - выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.

3) Идеологические методы - это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов - социально-психологические. Примеры. Классический пример - предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.

4) Правовые методы - это способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль. Примеры. Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства.

5) Внеправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Пример. Организационно-технические внеправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.

Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства - это дозволения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т. д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.

Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод - экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага - идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим.

Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления - выбор метода управления - разработка и реализация инструментов управления.

При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод - (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно--социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально--качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно--правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Реализация функций и принципов государственного управления осуществляется путем применения различных методов.

Понятие «метод государственного управления» неразрывно связано с этимологией слова «метод», происходящего от греческого methodos и трактуемого двояко: во-первых, как способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни и, во- вторых, как способ или образ практического действия.

В государственно-управленческой деятельности под методом, как правило, понимается способ, прием практической реализации задач и функций государства в повседневной деятельности государственными органами (должностными лицами) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм государственной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации государственой власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод государственного управления сеть средство практического осуществления функций государственноуправленческой деятельности, достижения ее целей. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.

Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Они определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления.

Методам государственного управления присущи следующие характерные черты:

1) они выражают связь субъекта управления с объектом управления;
2) являются способами упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;
3) выступают подвижным и активным элементом в системе управления;
4) использование методов носит альтернативный характер;
5) в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.

Методы государственного управления можно рассматривать с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы.

В соответствии со структурой объекта государственного управления, в качестве которого в сфере государственного управления выступают общество, методы государственного управления по уровню их применения подразделяются следующим образом:

1) методы, которые относятся ко всему обществу как системе;
2) методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках общества (экономическая, социальная, природно-ресурсная и т. д.);
3) методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику или отдельным группам.

Применение этих методов, используемых в сфере государственного управления, помогает решать такие проблемы в обществе, как поддержка социально незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т. д.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам государственного управления, ибо различны по своему назначению субъекты государственного управления, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом структурировать в их интересах присущие им наиболее значимые свойства и специфические черты.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т. е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативное™ убеждения. В случае нарушения требований административноправовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Основу системы методов, используемых в государственном управлении, составляет общенаучная методология, предусматривающая системный подход к решению проблем, а также применение таких методов, как моделирование, экспериментирование, экономико-математические и социологические измерения и др.

Системный подход используется как способ упорядочения управленческих проблем, при помощи которого осуществляется их структурирование, определяются цели, решения, выбираются варианты, устанавливаются взаимосвязи и взаимозависимости элементов проблем, а также факторы и условия, оказывающие воздействие на их решение.

Синергетический подход ориентирует исследователя и практика на учет естественных факторов развитая (саморазвития) систем. Синергетические процессы - естественные процессы достижения системой новых состояний без целенаправленного внешнего воздействия.

Все представления управленцев XX в. сводились к тому, что есть субъект и объект управления. Концепции и школы управления ориентировались на поиск различных способов воздействия субъекта на объект управления. Их целью было эффективное использование физического, психологического и интеллектуального потенциала субъекта в предпринимательских целях. К концу XX в. стало очевидно, что такой подход исчерпал свои возможности. Основой взаимодействия стало сотрудничество, взаимодополнение творческих способностей индивидуумов, стоящих на разных ступенях иерархической лестницы. В информационном обществе возможности одного субъекта раскрываются через возможности другого. Концепция «субъект - объект управления» в управлении постепенно уступает место концепции самоорганизации, синергетическому подходу.

Смена управленческих парадигм сопровождается многочисленными проблемами, объективными и субъективными. Основная из них - менталитет руководителя. Управленческая деятельность сегодня - это, прежде всего, исследовательская деятельность, работа по выявлению проблем, их анализу и поиску научно обоснованных решений. «Крепкий», волевой хозяйственник с административным менталитетом вынужден уступить место руководителю с творческим мышлением и высокой культурой человеческих отношений. Менеджеризм вытесняется синергизмом.

Все большее значение в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления играет моделирование. При решении проблем государственного управления наибольшее распространение получили модели теории игр, теории очередей, управления запасами, линейного программирования, экономического анализа и др.

Важное место в государственном управлении занимают экономико-математические методы, базирующиеся на стыке экономики с математикой и кибернетикой. Экономико-математические методы используются для решения задач оптимизации планов, формирования цен, распределения ресурсов, составления моделей межотраслевого баланса, программно-целевого планирования и т. д.

Методы государственного управления во многом определяются содержанием реализуемых функций. Так, при выполнении функции планирования используются методы экстраполяции, регрессивного анализа, построения сценариев, моделирования, формирования «дерева» проблем и решений и т. д.

Возможны и иные классификации методов государственного управления. Так, Д. П. Зеркин и В. Г. Игнатова по характеру воздействия различают демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные методы, а по результатам воздействия отмечают революционные и реформаторские, инновационные и консервативные методы .

В работе А. А. Дегтярева «Основы политической теории» дается следующая классификация методов государственного управле-

Во-первых, наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е гг. или в Кампучии в 70-е гг. XX в.

Во-вторых, возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии).

В-третьих, одним из главных методов современного государственного управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются, прежде всего, в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан.

В-четвертых, эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства нс дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.

Пятым основным средством управления является идейнополитическое манипулирование, действующее в «мягких» формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на «голову» людей, в отличие от грубой силы, действующей на их «тело». На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны масс- медиа. Средства телекоммуникаций и массовой информации в конце XX в. стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными массами, шрая в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно- политических организаций).

Конечно, не следует забывать о том, что в структуре средств и методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации. В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико-управленческой деятельности.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит, прежде всего, из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение трех групп методов, а именно - административных, экономических и социально-психологических.

Особое место в государственном управлении занимают административные методы. Суть их состоит в воздействии на общественные отношения и процессы, как правило, согласно формуле: «приказ-исполнение». Инструментами административно-правового воздействия выступают: законы, подзаконные акты, директивы, приказы, распоряжения, регламенты, инструкции и др. Административно-правовые методы государственного управления регламентированы нормативно-правовыми актами.

Административные методы не следует отождествлять с волевыми и субъективными методами руководства, то есть администрированием. Административные методы управления регламентированы нормативными правовыми актами.

Административные методы управления классифицируются по форме выражения, юридическим свойствам, способу воздействия на поведение объектов управления, форме предписания.

По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления организационных действий.

По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых. К индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.

По способу воздействия на поведение субъектов управления административных методы подразделяются:

1) на обязывающие совершать определенные действия;
2) уполномочивающие совершать определенные действия;
3) поощряющие совершение социально полезных действий;
4) запрещающие совершение тех или иных действий.

По форме предписания административные методы могут быть подразделены:

1) на категорические (императивные);
2) поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию);
3) рекомендательные.

Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организации производства, квалификацией и культурой работников, принимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.

Административное воздействие осуществляется в следующих формах:

1) прямое административное указание, имеющее обязательный характер для управляемой системы (приказ, распоряжение);
2) установление правил, регулирующих деятельность управляемой системы (положения о структурных подразделениях, нормативы);
3) разработка рекомендаций по организации и совершенствованию тех или иных процессов в управляемой системе (должностные инструкции, методические указания);
4) контроль и надзор за деятельностью управляемой системы.

Организационные воздействия в государстсвснном органе

основаны на подготовке и утверждении внутренних нормативных документов, регламентирующих деятельность кадров конкретного государственного органа. К ним относятся:

1) положение о государственном органе;
2) административный регламент;
3) организационная структура управления;
4) штатное расписание;
5) положения о структурных подразделениях;
6) должностные регламенты государственных служащих.

Эти документы (кроме положения о государственном органе) могут оформляться в виде стандартов государственного органа и обязательно вводятся в действие приказом руководителя государственного органа. Данные документы обязательны для всех государственных служащих, и их несоблюдение влечет за собой применение дисциплинарных взысканий. В государственном органе, где имеет место высокий уровень организационных воздействий, доведенных до стандарта государственного органа и регламентов управления, и высокая служебная и исполнительская дисциплина, значительно снижается надобность в применении распорядительных воздействий.

Распорядительные воздействия направлены на достижение поставленных целей управления, соблюдение внутренних нормативных документов или поддержание системы управления государственным органам в заданных параметрах путем прямого административного регулирования. К известным способам распорядительного воздействия следует отнести приказы, распоряжения, указания, инструкции, целевое планирование, нормирование труда, координацию работ и контроль исполнения.

Наиболее категоричной формой распорядительного воздействия является приказ. Он обязывает подчиненных точно выполнить принятое решение в установленные сроки, а его неисполнение влечет за собой соответствующую санкцию (наказание). Приказ обычно состоит из пяти частей: констатация ситуации или события, меры по устранению недостатков или обеспечению административного регулирования, выделенные ресурсы для реализации решения, сроки исполнения решения, контроль исполнения.

Распоряжение выступает в качестве второго основного вида распорядительного воздействия. Оно обязательно для исполнения в пределах конкретной функции управления и структурного подразделения. Распоряжение может содержать все перечисленные выше части приказа и так же, как и приказ, обязательно для исполнения перечисленными в нем подчиненными. Отличие распоряжения от приказа заключается в том, что оно не охватывает все функции государственного органа и обычно подписывается заместителями руководителя государственного органа.

Указании и инструкции являются локальным видом организационного воздействия и чаще всего направлены на оперативное регулирование управленческого процесса в короткие сроки и для ограниченного числа государственных служащих. Если указания или инструкции даются в устной форме, то они нуждаются в четком контроле исполнения или должны быть основой высокого доверия в схеме отношений «руководитель-подчиненный».

Инструктирование и координация работы - это методы руководства, основанные на передаче подчиненному правил выполнения служебных операций.

Наставление - метод однократного применения со стороны руководителя, когда он пытается аргументировано объяснить целесообразность служебного задания для подчиненного. В случае отказа подчиненного повторная попытка нецелесообразна, т. к. приведет к потере авторитета руководителя.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственноуправленческой деятельности па соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, т. е. адресата. Налицо - прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредствснно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов, очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственноуправленческой деятельности, которые осуществляют администрирование. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы государственного управления представляют собой формы и средства воздействия на социально- экономические условия жизни людей, организаций, социальных групп, отраслей экономики, территорий. Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления.

С помощью экономических методов субъект государственного управления добивается должного поведения управляемых объектов путем воздействия на их материальные интересы, т. с. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т. гг). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется нс прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредствованно), т. е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Основными инструментами финансово-экономического воздействия в государственном управлении выступают:

1) политика заработной платы;
2) государственное регулирование основных ценовых пропорций, тарифов, прибыли;
3) налоговая политика;
4) кредитная политика;
5) таможенная политика;
6) бюджетное финансирование.

Под воздействием экономических методов общественные отношения и процессы становятся более гибкими и адаптивными.

Социально-психологические методы государственного управления - это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентаций и т. д. Социально-психологические методы основываются на использовании моральных стимулов, особых способов коммуникации, образов, метафор и других приемов воздействия на эмоции людей. Среди способов мотивации поведения выделяют внушение, убеждение, подражание, вовлечение, принуждение, побуждение и др. Инструментарий социально-психологических медодов - пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей через школу, средства массовой информации, литературу, искусство и культуру, церковь.

Социально-психологические методы - это способы осуществления управленческих воздействий на персонал, базирующиеся на использовании закономерностей социологии и психологии. Объектом воздействия этих методов являются группы людей и отдельные личности. По масштабу и способам воздействия эти методы можно разделить на две основные группы: социологические методы, которые направлены на группы людей и их взаимодействия в процессе производства (внешний мир человека); психологические методы, которые направленно воздействуют на личность конкретного человека (внутренний мир человека). Эффективное управление человеческими ресурсами, состоящими из совокупности высокоразвитых личностей, предполагает знание как социологических, так и психологических методов.

Социально-психологические методы государственного управления, как правило, обращены к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя меры воспитания, разъяснения и популяризации целей и содержания государственного управления, средства морального поощрения и взыскания, учет психологических особенностей характера человека и др. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать у народа определенные убеждения, духовные ценности, нравственные позиции, психологические установки относительно общественных явлений и процессов.

Представляется, что органы государственной власти с помощью школы, культуры и искусства, средств массовой информации должны задавать четкую систему координат морально-нравственного поведения человека в обществе. Например, соответствующие общественные институты ежедневно должны убеждать людей, что врать, воровать, давать и брать взятки - это плохо, а трудиться высокопроизводительно, проявлять в человеческих взаимоотношениях честность, солидарность и взаимопомощь, быть готовым защищать Отечество - это хорошо.

Очевидно, что органы государственной власти призваны заботиться не только о хлебе насущном для человека, о снижении инфляции, но и о душевной гармонии отдельного индивида и народа в целом. Если же институты духовно-нравственной сферы работают неэффективно, то человеческая душа поражается духом разложения, скепсиса и разрушения государства. В таком государстве начинает процветать предельный индивидуализм, анархизм, мистика и т. д. Поэтому для строительства демократического правового социального государства требуется «перелом, прежде всего, в духовной жизни общества» .

Среди социально-психологических методов государственного управления в последние годы широко используются манипуляции - система приемов социально-психологического воздействия на людей с целью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении. Особенно часто манипу- лятивные технологии используются в избирательных кампаниях. Что могут делать манипуляции с сознанием народа, говорит следующий общеизвестный факт: накануне президентских выборов 1996 г. рейтинг популярности Б. Н. Ельцина не превышал 5%. Однако олигархические кланы, используя огромные суммы денег и манипуляции в средствах массовой информации, обеспечили Б. Н. Ельцину победу на президентских выборах.

Рядом с социально-психологическими методами государственного управления стоят идеологические методы. Правы А. П. Зер- кин и В. Г. Игнатов, когда утверждают, что идеологические методы государственного управления - это «нс пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Другой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакционная» . Можно сказать и так: в государстве всегда используется идеология меньшинства (правящего класса) или идеология большинства (народа), третьего не дано. Чаще всего в государственном и муниципальном управлении реализуется идеология меньшинства. Идеологические методы направлены на активизацию общественной сознательности людей. Они формируют систему мотиваций, которая соответствует целям государственной политики.

Политические методы государственного управления касаются государственной политики, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Политические методы проявляются в нормативно закрепленных формах, способах и процедурах выявления воли большинства народа на выборах и референдумах, при обсуждении и принятии нормативных правовых актов, разработке и реализации таких стратегий как национальная безопасность, а также экономическая, социальная и др. Политические методы призваны обеспечить необходимое правящей власти поведение граждан в избирательном процессе и на референдумах (участие или неучастие), их позитивное отношение к политике, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления, и т. д. В этой связи нельзя нс обратить внимание на то, что согласно результатам некоторых социологических исследований большинство россиян не доверяют государственным органам. Например, милиции не доверяют 98% населения, правительству - 70%, а депутатам - почти никто , 64% граждан не доверяют отечественной судебной системе .

Среди наиболее действенных форм политического процесса в демократическом государстве следует отметить выборы, референдумы, парламентские дебаты и слушания, депутатские запросы, деятельность оппозиции, круглые столы, теледебаты и др. В то же время правящая партия для удержания власти и приукрашивания реального положения дел в государстве может использовать манипуляции, преследования и репрессии.

Отметим, что в практике государственного управления все перечисленные выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших методов государственного управления. Для каждой ситуации имеют место «свои» методы или свое особое сочетание методов управления.

Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления. Курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 212.
Дегтярев А. А. Основы политической теории. М, 1998. С. 82.
Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С. 197.
Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления: курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 218.
Костиков В. Сердце устало от лжи // Аргументы и факты. 2005. № 26.
9" Ильичев Г. Почти половина россиян считает бизнесменов вредителями // Известия. 2005. 15 июля.

Методы государственного управления

Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.

Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение ) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности . С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.

Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распо-
рядительные, экономические, социально-психологические и т.д.

^ Административно-распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).

Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

^ Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

^ Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:

политическая агитация, пропаганда;
разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;
личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;
нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

^ Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

^ Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.

Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления .

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимно дополняют друг друга.
^

Контрольные вопросы к теме 2

Что такое методология? Дайте определение, раскройте суть.
Раскройте понятие методологии государственного управления.
Перечислите и охарактеризуйте основные элементы методологии государственного управления.
Какие можно выделить цели в государственном управлении?
Охарактеризуйте целеполагание в государственном управлении.
Перечислите и охарактеризуйте виды целей в государственных организациях.
Дайте классификацию целей в государственном управлении.
Охарактеризуйте субъект государственного управления. Перечислите их признаки.
Охарактеризуйте объекты государственного управления. Какими качествами они обладают? Какие свойства имеют?
Какие можно назвать видовые группы управляемых объектов в соответствии с основными сферами общества?
Что такое функции государственного управления? Какие существуют классификации функций?
Охарактеризуйте внутренние функции государства.
Охарактеризуйте внешние функции государства.
Охарактеризуйте политические функции государства.
Охарактеризуйте универсальные управленческие функции.
Охарактеризуйте специфические управленческие функции.
Что такое принцип? Дайте определение.
Сформулируйте 14 общих принципов управления по Файолю А.
Охарактеризуйте основные принципы государственного управления.
Что такое методы государственного управления? Охарактеризуйте их.

ТЕМА 3. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ

Лекция 3. Система государственного управления

Основные понятия:

система; свойства системы; специфика системы государственного управления; структура системы государственного управления; управляющая подсистема; подсистема коммуникаций; управляемая подсистема; институциональная подсистема; нормативно-правовая подсистема; профессионально-кадровая подсистема; функционально-структурная подсистема; профессионально-культурная подсистема; прямые и обратные связи.
^

Понятие и характеристика системы управления

Системность присуща любому явлению, любому объекту. Следовательно, и системы бывают разные – социальные, технические, биологические, сложные и простые и т.д. Поэтому вначале необходимо определиться с понятием система, выделить ее основные свойства.

Система , в переводе с греческого языка, означает целое, состоящее из частей, или, иными словами, совокупность взаимосвязанных элементов. Философский словарь определяет систему как совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Сразу подчеркнем, что система не есть простая арифметическая сумма составляющих ее элементов. Система, как единое целое, приобретает новое качество, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.

Начало разработке теории систем положили американцы Д.Истон («Политическая система» 1953 г., «Системный анализ политической жизни» 1965 г.) и Т.Парсонс («Социальная система» 1951 г., «Система современных обществ», 1971).

Любая система имеет общие свойства:

1. Адаптивность. Система имеет границы и существует в окружающей ее внешней среде, взаимодействуя и адаптируясь к ней и тем изменением, которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры во внешней среде именуется гомеостазисом.

2. Динамизм. Система имеет на входе и выходе рецепторы, на которые постоянно поступают из внешней среды импульсы в виде требований и поддержки. Реагируя на них, система постоянно находится в динамике. Кроме того, ей присущи внутренние противоречия. Системы переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, гибели. Иными словами, признаком системы является ее существование во времени и пространстве.

3. Структурированность . Каждая система структурно оформлена: ее элементы являются относительно самостоятельными и могут также представлять собой систему. Например, общество, как социальная система, состоит из экономической, политической, духовной и правовой подсистем, каждая из которых, в свою очередь, является системой. Количество структурных элементов в большинстве случаев точно не известно, все свойства и связи точно не определены. Однако, в любой системе есть системообразующие элементы и связи, которые и составляют ее сущность . Таким образом, структура отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства.

4. Целостность . Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой качественную целостность, которая может быть разной:

суммативная целостность , что характерно для не сформировавшихся, разобщенных систем;
органическая целостность , которая характерна для организованных систем;
органичная целостность , которая характерна для систем, ставших единым организмом, достигших высшей степени единства.

Отметим, что эти состояния систем не являются неизменными: в действительности неупорядоченные системы могут превращаться в организованные, органичные и наоборот.

5. Функциональность . Одной из характеристик системы является то, что она имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.

Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия на систему, обеспечивающее повышение ее организованности, достижение определенного полезного эффекта, называются системами управления .

Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую и управляемую подсистемы.

Структура системы управления представлена на рис. 3.1.

К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:

Решающая роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;
Системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;
Существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;
Для системы с управлением характерны определенные структуры, отражающие контуры управления;
Системы являются открытыми, т.е. воздействие среды на них и их на внешнюю среду может иметь самые различные природу и последствия;
Процесс функционирования систем характеризуется целенаправленностью. Если цель не определена, управление становится бессмысленным.

Система государственного управления

Рис. 3.1. Состав системы управления

Бухгалтеру о налогах и кадрах. Налоги, бухгалтерия, отчетность, ККМ