Функции государственного управления.

Любой управленческий процесс состоит из четырех взаимосвязанных функций : планирования, организации, мотивации и контроля (данную классификацию предложил Анри Файоль).

Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Рассмотрим каждую из них несколько подробнее.

ПЛАНИРОВАНИЕ . Функция планирования предполагает решение о том, какими должны быть цели организации и что должны делать члены организации, чтобы достичь этих целей. По сути своей функция планирования отвечает на три следующие основные вопроса :

4. Где мы находимся в настоящее время?

5. Куда хотим двигаться?

6. Как мы собираемся сделать это?

Посредством планирования руководство стремится установить основные направления усилий и принятия решений, которые обеспечат единство цели для всех членов организации. Другими словами, планирование - это один из способов, с помощью которого руководство обеспечивает единое направление усилий всех членов организации к достижению ее общих целей . Планирование в организации не представляет собой отдельного одноразового события в силу двух существенных причин. Во-первых, хотя некоторые организации прекращают существование после достижения цели, ради которой они первоначально создавались, многие стремятся продлить существование как можно дольше. Поэтому они заново определяют или меняют свои цели, если полное достижение первоначальных целей практически завершено. Вторая причина, по которой планирование должно осуществляться непрерывно, - это постоянная неопределенность будущего. В силу изменений в окружающей среде или ошибок в суждениях, события могут разворачиваться не так, как это предвидело руководство при выработке планов. Поэтому планы необходимо пересматривать, чтобы они согласовывались с реальностью.

ОРГАНИЗАЦИЯ . Организовывать - значит создавать некую структуру . Существует много элементов, которые необходимо структурировать чтобы организация могла выполнять свои планы и тем самым достигать своей цели. Одним из этих элементов является работа, конкретные задания организации. Поскольку работы выполняют люди, другим важным аспектом функции организации является определение, кто именно должен выполнять каждое конкретное задание из большого количества таких заданий, существующих в рамках организации, включая и работу по управлению. Руководитель подбирает людей для конкретной работы, делегируя отдельным людям задания и полномочия или права использовать ресурсы организации. Эти субъекты делегирования принимают на себя ответственность за успешное выполнение своих обязанностей. Поступая таким образом, они соглашаются считать себя подчиненными по отношению к руководителю.

МОТИВАЦИЯ . Руководитель всегда должен помнить, что даже прекрасно составленные планы и самая совершенная структура организации не имеют никакого смысла, если кто-то не выполняет фактическую работу организации. И задача функции мотивации заключается в том, чтобы члены организации выполняли работу в соответствии с делегированными им обязанностями и сообразуясь с планом. Руководители всегда осуществляли функцию мотивации своих работников, осознавали они это сами или нет. Раньше считалось, что мотивирование - это простой вопрос, сводящийся к предложению соответствующих денежных вознаграждений в обмен за прилагаемые усилия. На этом основывался подход к мотивации школы научного управления.

Исследования в области поведенческих наук продемонстрировали несостоятельность чисто экономического подхода. Руководители узнали, что мотивация, т.е. создание внутреннего побуждения к действиям, является результатом сложной совокупности потребностей, которые постоянно меняются.

В настоящее время мы понимаем, что для того, чтобы мотивировать своих работников эффективно руководителю следует определить, каковы же на самом деле эти потребности, и обеспечить способ для работников удовлетворять эти потребности через хорошую работу.

КОНТРОЛЬ . Непредвиденные обстоятельства могут заставить организацию отклониться от основного курса, намеченного руководством первоначально. И если руководство окажется неспособным найти и исправить эти отклонения от первоначальных планов, прежде чем организации будет нанесен серьезный ущерб, достижение целей, возможно даже само выживание, будет поставлено под угрозу. Контроль - это процесс обеспечения того, чтобы организация действительно достигает своих целей. Существуют три аспекта управленческого контроля : Установление стандартов - это точное определение целей, которые должны быть достигнуты в обозначенный отрезок времени. Оно основывается на планах, разработанных в процессе планирования. Второй аспект - это измерение того, что было в действительности достигнуто за определенный период, и сравнение достигнутого с ожидаемыми результатами. Если обе эти фазы выполнены правильно, то руководство организации не только знает о том, что в организации существует проблема, но и знает источник этой проблемы. Это знание необходимо для успешного осуществления третьей фазы, а именно, - стадии, на которой предпринимаются действия, если это необходимо, для коррекции серьезных отклонений от первоначального плана . Одно из возможных действий - пересмотр целей, для того, чтобы они стали более реалистичными и соответствовали ситуации.

Выделяют также связующие функции управления: координация, коммуникации, принятие управленческих решений.

Государственное управление – это целенаправленное и целесообразное воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные отношения и связи. В результате воздействия должны согласовываться личные и общественные интересы, а социальная жизнь приобретать необходимую стабильность и упорядоченность.

Функции государственного управления - это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, со­вершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необ­ходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: прогнозирование, планирование и программирование, орга­низация, координация, мотивация, контроль, регулирование. По отношению к государственному управлению они являются общими. Специфическими функциями государствен­ного управления выступают, например, государственное регу­лирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некоторые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества - это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совер­шенствование деятельности органов государственной власти и управления - это внутриорганизационные функции.

Любое государство обладает характерными только ему природными ресурсами, финансовыми капиталами, а также интеллектуальным потенциалом. От умелой управления напрямую зависит уровень его экономического и социального развития. Другими словами, организация управления состоит из состава социальных действующих институтов, представителей государственной власти и территориального устройства.

Управление государством может включать в себя деятельность по осуществлению законодательных, судебных и исполнительных функций.

Основной целью государственного управления является достижение оптимальности в создаваемых условиях для обеспечения достойного уровня общественного состояния. При рассмотрении данного вопроса в экономической призме, можно сказать, что управленческая деятельность соответствующих органов должна быть направлена на определение стратегий долгосрочного экономического развития и создания подходящих условий для его реализации с целью улучшения жизненного уровня населения.

Реализация обозначенных целей должна быть основана на следующих общих, раскрывающих содержание и управленческой деятельности, организационно-технологических и частных, которые заключаются в непосредственном руководстве деятельностью людей.

Общественная сущность любого государства познается через функции государственного управления, так как любая страна без взаимодействия с социумом теряет свою суть.

Эти функции имеют достаточную многогранность и зависят от конкретной цели на определенном участке управленческой деятельности.

Основные функции государственного управления:

Политическая - функция, обеспечивающая целостность и сохранность общества в форме государства;

Социальная - функция, направленная на обеспечение прав и свобод граждан на всей его территории;

Экономическая - составляющая функции государственного управления, отвечающая за создание необходимых предпосылок для эффективной и упорядоченной деятельности общества в сфере экономики;

Поддержание суверенитета и свободы государства в пределах мирового сообщества.

Существуют и другие функции государственного управления, отражающие взаимодействие субъета и (функции организации, прогнозирования, планирования, мотивации и контроля).

Виды государственного управления достаточно широко отражены в научной литературе. В зависимости от структуры центральной власти и органов административных единиц можно выделить координационное и субординационное управление. Первый вид является характерной чертой для федераций, в рамках данного управления достаточно широкие полномочия предоставляются регионам. Субординационное управление характеризует унитарные государства, в которых функции государственного управления на всех уровнях реализуются в виде единых стандартов, при этом можно отметить и жесткое подчинение регионов центру.

Следующим критерием для выделения видов государственного управления является его воздействие на объект. В указанном спектре можно выделить:

Отраслевое управление, предполагающее наличие вертикальной подчиненности от центра к любому субъекту хозяйствования;

Функциональное управление, которое осуществляется исполнительной властью по таким важнейшим направлениям, как экономика, оборона, социальное развитие и безопасность. Благодаря данной управленческой деятельности обеспечивается эффективная внешняя и внутренняя политики государства.

4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством , городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

Теория управления и теория административного права

Прежде чем определить понятие государственного управления , целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих , должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функции—структура—процесс—принципы.

Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—решения—действия—результаты.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

1. целей и задач государственного управления;
2. соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
3. взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом , правительством , судами ;
4. организации государственного управления и его системы;
5. роли и назначения человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

1. персонал управления (публичная служба);
2. руководство и взаимодействие в управлении;
3. организация, планирование ;
4. информация и информационные технологии;
5. законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы ; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика ; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности , полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты , например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ , Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти ; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ .

В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества , все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.

Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

Понятие государственного управления

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации ; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законности , т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров .

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами , прокуратурой , создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие , осуществление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний , применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Виды государственного управления

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений . Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы , увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры . К ним относятся, например, договоры купли-продажи , которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями , договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики , транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы , строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления , определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления , подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта ; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование , налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий , коммерческих и некоммерческих организаций . Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги , сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

Государственного механизма . Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.

Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления . Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата , которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть , выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.

Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.

Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.

Функция (лат. functio – отправление, деятельность) – это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.

Функции государства отражают основные направления егодеятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Функции государственного управления по определенным признакам можно сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и др., представляющие основные направления деятельности государства.

К внутренним функциям относятся:

· экономическая – защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;

· политическая – регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;

· социальная – обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;

· нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;

· экологическая – регулированиедеятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.

Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая,внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т. д.

Функции государственного управления по своему характеру можно подразделить на политические иадминистративные. Очень важно, чтобы те и другие были четко отражены в нормативно-правовых документах о конкретном государственном органе.

Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Здесь можно говорить об определенном автоматизме в принятии административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций , которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими , требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.

Прогнозирование и планирование – главное звено всей системы управления. Прогнозирование – это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для всего общества или конкретной организации. Планирование – это процесс принятия управленческого решения, включающий четкую постановку цели в отношении конкретного объекта управления, а также средств, способов и ресурсов для ее достижения. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. Другими словами, это – постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

Организация . Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

· степени централизации и децентрализации управления;

· разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;

· уровней организации рабочих мест и условий труда;

· квалификации работающих;

· регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.

Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.

Регулирование – это целенаправленнаядеятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение важнейших задач соответствующего этапа развития страны, регламентируют отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т. д. Например, применяя процедуры банкротства, государство реализует свое регулирующее воздействие.

Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие все ее элементы.

Контроль – это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды (в том числе и конституционный), органы государственного контроля.

Мотивация как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное – уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.

Специфические функции государственного управления находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Развитие государства, влияние на деятельность органов государственного управления процессов и тенденций мирового масштаба (глобализация, децентрализация и др.), новые технологии и т. д. обусловливают возможность появления иных функций, целей и задач, стоящих перед государственным управлением.

На сегодняшний день, несмотря на многообразие целей и функций государственного управления, в целом они лежат в плоскости следующих проблем:

· обеспечение независимости государства в связи внешней опасностью и угрозами;

· защита прав и свобод граждан;

· обеспечение общественного порядка и согласия внутри страны;

· содействие всеобщему благосостоянию.

Следует отметить, что реализация отдельных функций может повлечь за собой необходимость формирования других, как, например, обеспечение общедоступности минимальных социальных гарантий населению требует государственного регулирования цен на социально-значимые товары и услуги. Исходя из этого уже нельзя однозначно классифицировать функции государства как экономические, социальные, политические, культурные, экологические и т. д., или внутренние и внешние, так как они во многом взаимосвязаны и взаимозависимы и здесь целесообразнее выделять целевую направленность функции, а именно – для противодействия каким угрозам предпринимается данная деятельность государства.

Подход «угрозы-функции» можно использовать также в качестве аргументации усиления или ослабления тех или иных функций государства в определении исторических, социально-экономических и политических условиях развития. По мере того, как безопасность общества и государства становится все более зависимой от нарастания определенной угрозы, усиливается и функция государства, направленная на ее сдерживание. Этот тезис можно проиллюстрировать на примере усиления в настоящее время экологической угрозы как на глобальном, так и на национальных уровнях. Экологические проблемы стали восприниматься в мире особенно остро в конце прошлого века, и в ответ на это большинство государств мира стали выделять специфическую экологическую функцию государства, направленную на предупреждение и преодоление последствий экологических катастроф и внедрение принципов эффективного природопользования.

Что касается перспективности использования подходов «угрозы-функции» применительно к исследованию современной административно-управленческой практики в Республике Беларусь, то с их помощью можно выявить ряд проблемных аспектов построения и функционирования системы государственного управления экономической сферой страны и тем самым определить направления ее оптимизации.

Проблема управленческих функций позволяет создать опти мальную структуру и систему управления, определить объек тивные потребности органов управления в различных материа лах и средствах.
Функция управления - это конкретное направление управ-ляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержа ние и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, из дание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управ ляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представитель ной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Од ним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов го сударственного управления, т. е. последние должны иметь нор мативно определенную компетенцию, обеспечивающую качест венное выполнение функций государственного управления.
В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).
В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечи вающие его социальное благосостояние, гарантирующие реали зацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эф-фективное управление государством и обществом.
Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функ ции предопределено стоящими перед государством и государст венным управлением целями и спецификой объекта государст венного управления и включает конкретное направление орга-
низационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.
Основные функции государственного управления - это все общие, типичные, имеющие специальную направленность ви ды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере госу дарственного управления.
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.
Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленче ской) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.
Прогнозирование и моделирование развития системы госу дарственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвиде ние изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в госу дарственных органах на основе полученных данных, профес сионального опыта и практики, достижений научно-теоретиче ского анализа. Прогнозирование - это необходимый инстру мент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процес сов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эф фективность деятельности государственных органов.
Планирование - это определение направлений, пропор ций, темпов, количественных и качественных показателей раз вития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функ ций (экономических, социально-культурных, военных, оборон ных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это раз работка целей, задач и направлений развития и реформы госу дарственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются про граммы по развитию отношений в различных отраслях и сфе-рах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управле ния и его структуры.

Организация - это формирование системы государствен ного управления на основе установленных принципов и подхо дов, определение структуры управляющей и управляемой сис тем в государственном управлении. Организация в узком смыс ле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Органи зующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функциони рования органов государственного управления.
Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управ ленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанно стей, обеспечение режима должной государственной деятельно сти в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).
Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).
Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - это формирова ние «ансамбля» управленческой деятельности автономных ад министративных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько са мостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соеди-нения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного ко ординационными полномочиями (в настоящее время коорди национными органами являются преимущественно государст венные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно- надзорные функции).
Контроль - это установление соответствия или несоответ-ствия фактического состояния системы государственного
управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования го сударственных органов, а также конкретных действий субъек тов управления; установление соотношения намечаемого и сде ланного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управ ленческих действий и административных актов принципам за конности и целесообразности. В определенных сферах государ ственной деятельности органы государственной власти посто янно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разум ным, обоснованным, гласным, объективным, законным и опе ративным. Одним из видов контроля является надзор, осуще ствляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).
9. Регулирование - использование методов и способов управ ления в процессе организации системы государственного управ ления и ее функционирования. Регулирование - это установле ние общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурент ности, прав и свобод граждан.
Полный перечень направлений реализации функции госу дарственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); уста-новление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуще ствление контрольной и координационной деятельности, реа лизация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.
Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских раз работчиков, производителей и потребителей; контроль за вы-
полнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственно го регулирования все чаще находит свое отражение в федераль ных и иных законодательных актах.
В некоторых отраслях государственного управления государ ственное руководство и управление невозможно, да и нецеле сообразно заменять государственным регулированием. Напри мер, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышлен ностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных эко номических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерче ских организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государст венного управления в производственную и иную хозяйствен ную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, кон кретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, та рифы, пошлины, государственный заказ.
Государственное регулирование характеризуется как «поло жительное» государственное управление, т. е. непрерывное ре-шение вопросов общественной и государственной жизни госу дарством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попада ют вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обес-печения санитарно-эпидемиологического благополучия населе ния, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сер тификации, ветеринарии и т. д.
10. Учет - это фиксация информации, выраженной в коли чественной форме, о движении материальных ресурсов государ ственного управления, о результатах реализации управленче ских отношений, полномочий государственных органов, госу дарственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выра-жении всех факторов, влияющих на организацию и функциони рование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, до-
кументов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические орга низации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные право вые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

Еще по теме § 7. Функции государственного управления:

1. § 2. Государственное регулирование как функция управления
2. 1.2. Органы государственного управления: понятие, виды и функции
3. 1.2. Цели, задачи и функции государственного управления экономикой
4. 7.2. Административно-правовые методы в осуществлении функций исполнительной власти, государственного управления
5. СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ КРЕДИТОМ.
6. 10. СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ КРЕДИТОМ.
7. 3.3. Государственное управление объектами и отношениями собственности 3.3.1 Виды и способы государственного управления собственностью
8. Государственный аппарат (устройство государственных органов власти; их функции]
9. 7. Понятие и виды административно-правовых форм и методов государственного управления7.1. Формы государственного управления и их классификация
10. Исполнительная власть: понятие, механизм,соотношение с государственным управлением(государственным регулированием)
11. Понятие, признаки и функции государства. Форма правления, форма государственного устройства, политический (государственный) режим
12. 15.2. Способы обеспечения законностии дисциплины в государственном управлении. Государственный контроль и его виды
13. 15.1. Законность и целесообразность в государственном управлении. Государственная дисциплина

- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право -