Процесс присоединения Россией новых территорий продолжился в XVIII в. В результате похода 1697-99 В.В. Атласова началось подчинение Камчатки. Опираясь на Нижнекамчатский (1697), Верхнекамчатский (1703) и Большерецкий (1704) остроги, казаки к 1720-м гг. объясачили ительменов и «курильских мужиков». Их попытки оказать сопротивление (1707-11, 1731) были подавлены. В 1711 казачья экспедиция под руководством Д.Я. Анциферова и И.П. Козыревского посетила первый (Шумшу) и, возможно, второй (Парамушир) острова Курильской гряды. В это же время из Анадырска и Охотска активизировалось объясачивание коряков, значительная часть которых упорно не признавала русское господство. Равным образом безрезультатными были попытки объясачить чукчей, обитавших на Чукотском полуострове.

С конца 1720-х гг. российское правительство, планируя расширить и укрепить позиции России в северной акватории Тихого океана, активизировало усилия по подчинению народов и земель на крайнем северо-востоке Сибири. В 1727 была создана военная экспедиция, названная позднее Анадырской партией, во главе с А.Ф. Шестаковым и Д.И. Павлуцким. Экспедиция, покорив еще «немирных иноземцев», должна была обеспечить тыл и базу для русского продвижения в Северную Америку, поиск путей к которой являлся одной из задач Первой и Второй Камчатских экспедиций. Но походы 1729-32 Шестакова и Павлуцкого, которые дипломатии предпочли грубую силу, вызвали вооруженное противодействие коряков и чукчей. Ситуация осложнялась тем, что чукчи-оленеводы с конца XVII в., расширяя свои пастбищные угодья, стали совершать систематическим нападения на юкагиров и коряков. Поддержку русским оказывали оленные юкагиры и коряки, обитавшие в районе Анадыря и страдавшие от чукотских набегов, а также тунгусы-ламуты, расселявшиеся на территории охотоморских коряков. Все территориальные группы чукчей решительно сопротивлялись русским. Оседлые коряки, проживавшие по побережью Охотского и Берингова морей, то воевали с русскими, то прекращали военные действия и даже вносили ясак. Одновременно происходили вооруж. столкновения между чукчами и коряками. Апогей воен. действий пришелся на 2ю пол. 1740-х 1-ю пол. 1750-х гг. К сер. 1750-х гг. в результате карательных походов и строительства крепостей (Гижигинской, Тигильской, Вилигинской и другие) коряки были сломлены и признали русскую власть. В 1764 императрица Екатерина II объявила об их приеме в российское подданство. Одновременно, не сумев справиться с чукчами, русская власть отказалась от силовых мер и перешла к дипломатии. В ходе переговоров во второй половине XVIII в. с влиятельными чукотскими тойонами были достигнуты соглашения о мире на условиях уплаты чукчами ясака на добровольной основе. В 1764 Анадырская партия была упразднена, в 1771 ликвидирован Анадырский острог. В 1779 чукчи объявлены подданными России.

Присоединение северо-востока Сибири сопровождалось морскими экспедициями по обследованию северной акватории Тихого океана (см. Географические исследования Сибири), приведшими к открытию Аляски, Алеутских и Курильских островов. Инициативу в их освоении взяли в свои руки купцы и промышленные люди, которые устремились туда в погоне за пушниной. К концу XVIII в. они основали на Аляске, островах Кадьяк, Афогнак и Ситка несколько русских поселений, что привело к возникновению так называемой Русской Америки. В 1799 была создана Российско-американская компания, включившая в сферу своих интересов и Курильские острова.

В XVIII в. изменилась международная ситуация на южно-сибирских границах. С конца XVII в. началось острое соперничество Джунгарии и Цинского Китая за обладание монгольскими землями. Развернулась также борьба между Джунгарией и казахами. Все это отвлекало внимание и силы джунгар от юга Западной Сибири, Алтая и Хакасии, вынуждало их не обострять отношения с Россией. В 1703-06 в целях увеличения своего войска джунгары увели в свои земли большую часть енисейских кыргызов и алтайских телеутов. Воспользовавшись этим, русская сторона, ликвидировав оставшиеся малочисленные группы кыргызов, быстро заняла освободившуюся территорию, куда стали переселяться ясачные люди белтиры, сагайцы, качинцы, койбалы. Со строительством Умревинского (1703), нового Абаканского (1707), Саянского (1718), Бикатунского (1709, 1718), Чаусского (1713), Бердского (1716) острогов и Белоярской крепости (1717) в состав России вошли Северный (степной) Алтай и Хакасо-Минусинская котловина. С конца 1710-х гг. от Южного Урала до Алтая для защиты от набегов кочевников возводятся крепости, форпосты и редуты, из которых составляются укрепленные (пограничные) линии. Их выдвижение к югу обеспечило присоединение Россией значительных степных районов выше по Тоболу, Ишиму, к северу от Иртыша и в предгорьях Алтая. Попытки джунгар остановить русское продвижение успеха не имели. Сохранялись взаимные российско-джунгарские территориальные споры. На положении двоеданцев оставалась часть барабинских татар, енисейских белтиров, мадов, койбалов, алтайских аз-кыштымов, кергешов, юссов, кумандинцев, тогулов, тагапцев, шорцев, тау-телеутов, телесов. С начала XVIII в. территориальные претензии на верховья Енисея (Урянхай-Туву) стали предъявлять северо-монгольские ханы.

В 1691 маньчжуры окончательно подчинили Северную Монголию, что актуализировало вопрос о разграничении владений России и Китая. В результате переговоров о границе и статусе пограничных буферных территорий между империями в 1727 подписан Буринский трактат, согласно которому проводилась демаркация российско-китайские границы от Аргуни на востоке до перевала Шабин-Дабаг в Саянах на западе. Забайкалье признавалось территорией России, а Тува (Урянхайский край) Китая. После разгрома в 1755-58 цинскими войсками Джунгарии Китай овладел всей Тувой и стал претендовать на Горный Алтай. Спасаясь от цинской агрессии, многие зайсаны Горного Алтая, бывшие до этого джунгарскими подданными, обратились к русским властям с просьбой принять их с подвластным населением в российское подданство, что было осуществлено в 1756. Однако слабость военных сил, ислоцированных в Сибири, не позволила российскому правительству воспрепятствовать распространению в южных районах Горного Алтая цинского влияния, которое осуществлялось преимущественно силой. Предложения Санкт-Петербурга разграничить данную территорию были отвергнуты Пекином. В результате южноалтайские земли (Улаганское плоскогорье, Курайская степь, бассейны рек Чуя, Аргут, Чулышман, Башкаус, Толыш) превратились в буферную зону, а их население телесы и теленгиты в российско-китайских двоеданцев, с сохранением, однако, их значительной самостоятельности во внутренних делах. Со второй половины XVIII в. в Горном Алтае стали появляться русские поселения беглых раскольников, солдат, крестьян, работных людей с Колывано-Воскресенских (Алтайских) заводов так называемых алтайских каменщиков, развивалась русско-алтайская торговля. На рубеже 1820-30-х гг. бийские купцы основали в Чуйской долине торговую факторию Кош-Агач. Китай, со своей стороны, не предпринимал никаких попыток экономического освоения Горного Алтая.

В первой половине XIX в. Россия значительно усилила свои позиции в Азии. Активизировался начавшийся еще в предыдущем столетии процесс присоединения казахских жузов. К 1850-м гг. в состав России был включен Семиреченский край до реки Или, с 1853 началось освоение Заилийского края. После того как экспедиции А. Ф. Миддендорфа (1844-45) и Н.Х. Агте (1848-50) установили отсутствие на Амуре китайских поселений и неподвластность Китаю местного населения, а экспедиция Г.И. Невельского (1849-50) доказала судоходность Амурского лимана и основала там Николаевский пост (ныне Николаевск-на-Амуре), в 1850-х гг. по инициативе восточно-сибирского генерал-губернатора Н.Н. Муравьева Приамурье было занято русскими войсками. Воспользовавшись военно-политическим ослаблением Китая, Россия добилась от Пекина официального признания своих прав на территории Горного Алтая и Дальнего Востока. Согласно Айгунскому договору (1858), Тяньцзиньскому трактату (1858) и Пекинскому договору (1860), русско-китайская граница прошла по Амуру, Уссури, озеру Ханко и до устья реки Тумынцзян. В Приамурье и Приморье были основаны Благовещенск (1858), Хабаровск (1858) и Владивосток (1860). В 1864 подписан Чугучакский протокол, определивший границу в Горном Алтае от Шабин-Дабага к озеру Зайсан. Алтайские двоеданцы переходили в ведомство России, в 1865 они принесли присягу на подданство российскому монарху.

В 1853 русские поселения (Муравьевский и Ильинский военные посты) появились на Сахалине, первые сведения о котором были получены еще в середине XVII в. Это привело к конфликту с Японией, осваивавшей южную часть острова, а также Курильские острова. В 1855 по Симодскому договору была определена русско-японская граница на Курилах, она прошла между островами Уруп и Итуруп; Сахалин остался неразделенным. В 1867 российское правительство продало США владения Российско-американской компании на Аляске и Алеутских островах. В 1875 по Петербургскому трактату Россия уступила Японии северные Курильские острова, закрепив за собой взамен все права на Сахалин. В 1905 в результате поражения России в Русско-японской войне 1904-05 южная часть Сахалина (до 50-й параллели) была отторгнута Японией.

Присоединение Горного Алтая облегчило расширение русского экономического влияния в Туве (Урянхайский край). Здесь начинается разработка золотых приисков, осваиваются рыбные промыслы. К концу XIX в. открываются торговые фактории и появляются первые переселенцы-крестьяне. С 1911 в результате национально-освободительного движения тувинцев китайская власть в Туве фактически ликвидирована. 18 апреля 1914 по просьбе ряда тувинских нойнов и лам Россия официально установила протекторат над Тувой, которая под наименованием Урянхайского края была административно подчинена иркутскому генерал-губернатору.

C 1760-х гг. начинается новый виток реформирования управления г Сибири, еще более унифицировавший ее с Россией и коренным образом изменивший всю структуру власти сверху донизу.

В 1763 г. окончательно упраздняется Сибирский приказ, и Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям - коллегиям, а с 1802 г. - министерствам. Однако сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.

В 1763 г. впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется.

В 1764 г. Иркутская провинция возводится в ранг губернии и включает в свой состав Иркутскую, Удинскую и Якутскую провинции. К Тобольской губернии относятся Тобольская и Енисейская провинции.

Сибирь в региональной политике российского государства в XVIII в.

Изменения, происходившие в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв., начались с реформирования приказно-воеводского управления. Центральное положение в нем занимал Сибирский приказ, судья которого был главным учреждением и представлял царя в управлении краем. Компетенция воевод в Сибири, в отличие от Центральной России была значительно шире, т.к. они ведали вопросами заселения и освоения края, решали вопросы текущих дипломатических взаимоотношений с сопредельными народами и странами. Отсутствие дворянского землевладения и особенности русского расселения на огромных пространствах Сибири привели к развитому самоуправлению у переселенцев - служилого «войска», «миров» посадских людей и крестьян. Внутреннее управление ясачных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде.

Политико-правовые преобразования Петра I привели к коренным изменениям в структуре управления Сибири. Уже в ходе губернской реформы 1711 г. был фактически ликвидирован Сибирский приказ и региональное управление было объединено в руках сибирского губернатора, что усилило иерархическую соподчиненность местных органов управления. С 1710-х гг. появились идеи отделения суда от администрации, введения коллегиальных начал в управлении, происходит становление постоянного органа надзора - фискалатуры.

Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению административных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, приобрело бюрократический характер. Отразились эти начала при организации управления в городе, где с этих пор получает развитие сословное самоуправление, снижается влияние служилых людей. Однако в управлении сословием государственных крестьян принципиальных изменений не происходит, по-прежнему государство руководит этой социальной группой через казенных приказчиков. Нужно подчеркнуть, что преобразования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики региона и, как следствие, здесь имелись отступления в стремлении создать унифицированную систему губернского управление в формирующейся империи, что нашло свое отражение в дальнейшем в «Инструкции» сибирскому губернатору 1741 г.

Отступлением от рациональных принципов империостроительства, реализуемых Петром I, стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа и порядков управления «московской старины». Подобные реставрации не оправдали себя на практике, поскольку, помимо Сибирского приказа, общесибирские дела оказались в компетенции Сената и коллегий, а также сибирского губернатора. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, и функционировало ведомственное горнозаводское управление. Раздробленность и неопределенность управленческих функций не способствовали инкорпорации края в состав империи.

Преобразования в области регионального управления Екатерины II, а именно малая областная реформа 1764 г. и губернская реформа 1775 г., в ходе разукрупнения административно-территориальных единиц привели к приближению власти к обществу. В итоге - ликвидирован Сибирский приказ, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в этом огромном крае. Вследствие отсутствия в Сибири дворянского сословия, усилить дворянское самоуправление, как это было в ходе реформы в центральной части империи, здесь не удалось. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими учреждениями. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В рассматриваемый период было рационализировано городское самоуправление и управление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. В 1760-1790-х гг. были проведены мероприятия по реорганизации управления крестьянами и коренным населением. Реформируя управление крестьянами, государственная власть пошла на ликвидацию десятинной пашни и казенных приказчиков, т.е. были удовлетворены требования, которые они предъявляли в течение предшествующих десятилетий. В отношении коренного населения правительство решилось на вовлечение родового управления в систему государственного управления краем, утверждение суда ясачной администрации и на более четкую регламентацию сбора и размера ясака, что свидетельствует о намерениях правительства специально заниматься вопросами управления коренным населением региона.

Отсутствие в Сибири дворянского землевладения с начала XVIII в. привело к тому, что на государственные должности стали назначать представителей верхушки служилого «прибора» - сибирских дворян и детей боярских. Служилый «прибор» был важнейшим источником комплектования и местных подьячих и дьяков. О сибирском чиновничестве можно говорить как о «всесословной» по происхождению социальной группе, оторванной условиями службы от участия в торгово-денежных, экономических отношениях и полностью зависящей от казенного жалования. Служение монарху они обязывались осуществлять в соответствии с нормами права и жесткой организационной дисциплины.

Должностные лица, прежде всего, заботились о том, чтобы аккуратно был собран ясак. Контингент служащих людей был постоянно один и тот же в отдаленной провинции. Существовало одно приказное сословие, которое постоянно перетасовывалось, что вело к приспособленчеству и взяточничеству в среде местной бюрократии. В Сибири промышленные люди создавали кабалу для инородцев, торговое сословие жило монополиями. Можно утверждать, что в злоупотреблениях были замешаны целые сословия сибирского населения.

Преобразования российской государственности в XVIII в. по пути империостроительства в полной мере были распространены на Сибирь. Основные направления этих реформ заключались в рационализации организации и деятельности регионального аппарата управления и становлении государственной службы, вытеснении административного обычая законодательными актами, в нормативном регулировании этих процессов. Социальным последствием преобразований явилось становление патримониальной бюрократии. В Сибири процесс ее становления происходил с некоторой спецификой, обусловленной местными условиями: обширным пространством еще слабо заселенного и освоенного русскими края, его удаленностью от столичных центров власти; значительной численностью коренного полиэтничного населения, оберегавшего свои верования и традиционную культуру и не имеющего до русских собственной государственности; фактическим отсутствием помещичьего землевладения и дворянства среди русских переселенцев. Особенности региона вели к необходимости создания таких региональных центров власти, которые могли бы представить местное общество и его управляющие структуры перед монархом. Они обуславливали более широкую компетенцию местного государственного аппарата и усиливали значение сословного самоуправления в Сибири.

Губернская реформа 1775 г., построенная на принципе усиления местной власти за счет введения в структуру местного управления помимо губернской администрации и власти наместнической (генерал-губернаторов), должна была повысить эффективность всей государственной системы. Это был шаг в сторону деконцентрации управления, свидетельствующий о понимании необходимости создания сильной и относительно самостоятельной региональной власти. К концу XVIII в. отчетливо проявляется необходимость создания обособленной, учитывающей особенности сибирских территорий системы государственного управления краем.

1775 год ознаменовался проявлением одного из крупнейших законодательных актов правления Екатерины II - «Учреждение для урпавления губерний Всероссийской империи». На Сибирь «Учреждение» было распространено в 1781-83 гг., когда весь регион был поделен на три наместничества во главе с генерал-губернаторами. В состав Тобольского наместничества вошли Томская и Тобольская губернии, в Колыванском наместничестве была лишь одна Колыванская губерния, аИркутское наместничество объединяло Иркутскую губернию и Нерчинскую, Яркутскую и Охотскую области.

Согласно «Учреждению» в российскую гос. структуру на уровне местного управления вводился принцип «разделения властей». Теперь общее управление было вверено на уровне губернии Губернскому правлению во главе с губернатором и вице-губернатором, на уровне уезда - Нижнему земскому суду, в городах - городничим или комендантом, магистратам и ратушам.

Составной частью екатерининской реформы управления стали «Устав благочиния» 1782 г. и «Жалованная грамота городам» 1785 г. В соответствии с «Уставом» все города были поделены на части во главе с частными приставами, имевшими в своем распоряжении специальные полицейские команды. Части делились на кварталы с кварталами надзирателями. Результатом нововведений явилось наброшенная на город сеть полицейских участков, охвативших своим наблюдением каждый дом и каждого гражданина. С начала XIX в. появляются в городах полицмейстеры.

Печатный аналог: Шишкин В.И. Государственное управление Сибирью в конце XIX - первой трети XX в. // Власть и общество в Сибири в XX веке. Сб. науч. статей / Науч. ред. В.И. Шишкин. Новосибирск, 2010. С. 3–36. , 407 Кб

Введение

Государство всегда играло в истории России решающую роль. В течение многих веков оно являлось главным собирателем земель, составляющих территорию современной Российской Федерации, создателем основных отраслей отечественной промышленности и транспорта. Государство задавало ориентиры и нормы поведения в политической, идеологической и культурной сферах, было верховным судьей и арбитром во всех социально-политических конфликтах, которые возникали в истории страны, и одновременно основным инструментом их разрешения.

Сказанное в отношении всей России столь же верно по отношению к ее отдельным территориям. Направления, темпы и результаты их развития определялись и зачастую сегодня продолжают определяться не только и не столько совокупностью объективных факторов, характеризующих собственный потенциал того или иного региона и даже макрорегиона, сколько политикой, которую государство - прежде всего его высшие и центральные органы власти и управления - проводило и продолжает проводить по отношению к данным территориям.

Как правило, политика государственной власти в России по отношению к составлявшим ее территориям, как бы они официально в разное время не назывались (генерал-губернаторства, губернии, края, области, республики) всегда имела сложную и динамичную внутреннюю структуру. Субординация составлявших ее структурных элементов менялась в зависимости от роли и места, которые отводились той или иной территории (макрорегиону / региону) в решении текущих и перспективных задач общегосударственного масштаба на разных этапах развития страны. Неизменным почти всегда оставалось только одно: первоочередное внимание, которое высшие и центральные органы государственной власти уделяли вопросам административного управления макрорегионами / регионами, а не каким-нибудь другим.

Исключительное внимание к данной проблеме со стороны руководства страны всегда обусловливалось тем, что именно состояние органов администрации в Центре и на местах служило организационной предпосылкой, условием и гарантом реализации правительственной политики в жизнь. Как следствие, характер, компетенция, структура и кадровое наполнение органов государственного управления территориями каждый раз претерпевали изменения в связи с корректировкой или отменой старого правительственного курса, разработкой или принятием решения о проведении новой политики в данном макрорегионе или регионе.

Cказанным выше прежде всего продиктован большой интерес историков к проблеме государственного управления Сибирью. Но не только этим. Анализ административной политики и практики органов государственной власти в Сибири позволяет исследователям приблизиться к правильному пониманию ряда других важных проблем, не имеющих «прямых» источников информации. В их числе можно назвать вопросы о реальном содержании и сущности правительственной политики в Сибири, о ее адекватности обстоятельствам времени и места, о соотношении государственного и общественного компонентов в освоении и развитии макрорегиона, о методах достижения поставленных целей и «цене прогресса», о месте Сибири в составе Российского государства на разных этапах его развития.

Настоящая статья написана в нетрадиционных для российских историков хронологических рамках конца XIX - первой трети XX в. Они включают в себя разные исторические эпохи: последний период правления династии Романовых, две революции и гражданскую войну, становление и начальную стадию советского строя. Однако выбор таких хронологических границ не случаен. Он объясняется рядом объективных обстоятельств. С одной стороны, в течение этого времени во всех основных сферах жизни сибирского макрорегиона - в демографической, политической, социальной, экономической - произошли радикальные изменения; с другой - резко выросли удельный вес и значение Сибири в решении многих задач общегосударственного масштаба. Поэтому в статье с помощью своеобразного методологического «шурфа», проложенного через непродолжительные по времени, но столь своеобразные этапы российской истории, предпринимается попытка выяснить, каким образом и с помощью каких органов центральная власть управляла сибирским макрорегионом, что позволяло ей добиваться искомых результатов, какой ценой и, самое главное, за чей счет.

Государственное управление Сибирью на рубеже XIX-XX в.

К концу XIX в. Сибирь находилась в составе России более трех столетий. За это время государственное управление сибирской окраиной трансформировалось неоднократно и чаще, чем территорий центральной части страны. Соответственно чаще менялась и карта административно-территориального устройства сибирского края. Складывается даже впечатление, что отсутствие макрорегиональной идеологии и концепции развития Сибири царское правительство как бы пыталось компенсировать активным реформаторством в сфере государственного управления.

Впрочем, Сибирь в этом отношении не являлась исключением. XVII-XIX вв. прошли под знаком реформ и контрреформ системы государственного управления всей России. Модели же государственного управления такими национальными окраинами, как Кавказ, Польша и Финляндия, неоднократно менялись на протяжении только одного XIX века . Но, скорее всего, такая активность в отношении Сибири обусловливалась объективными факторами: теми изменениями, которые произошли в ней за эти три века, и той ролью, какую играл макрорегион в составе России на разных этапах ее развития.

В различных вариантах были апробированы три принципиально разных подхода к организации управления Сибирью, на каждый из которых пришлось примерно по столетию. В XVII в. была использована предельно простая и жестко централизованная система с ее территориальными приказами, находившимися в Москве, и назначаемой из Центра местной администрацией. В XVIII в. была предпринята первая попытка унифицировать управление Сибирью с управлением европейской частью страны, и на азиатскую часть России были распространены нормы, применявшиеся по отношению к внутренним губерниям Российской империи. XIX в., напротив, прошел под знаком поиска, внедрения и применения особой модели управления, как считали ее разработчики, максимально учитывавшей специфику Сибири .

Реализация этой довольно сложной модели вылилась в разделение Сибири в административно-территориальном отношении на западную и восточную части. Необходимость такого рассечения ранее единого историко-географического и административно-политического пространства обосновывалась колоссальными размерами края и невозможностью эффективно управлять им из единого центра. Были учреждены два генерал-губернаторства - Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, - тогда как на большей части европейской части России высшим управленческим звеном в то время являлись губернаторства. Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства, в свою очередь, подразделялись на губернии (в том числе области, приморские и пограничные управления), округа и волости (инородческие управы), которые были образованы с учетом экономико-географических и военно-политических условий, численности и национального состава населения.

Будучи на один, генерал-губернаторский, уровень тяжеловеснее по сравнению с общероссийской административно-территориальной управленческой системой, сибирская ее ветвь, благодаря большему набору структурных элементов, была явно эластичнее. Генерал-губернаторы и особенно губернаторы Сибири, хотя их компетенция не была определена законодательно, располагали огромными полномочиями по координации деятельности и по надзору за работой местной администрации. В свою очередь созданные при них Советы Главных управлений и коллегиальные советы являлись своеобразными противовесами и органами местного контроля за деятельностью генерал-губернаторов в первом случае и губернаторов - во втором .

Отсутствие должного единства, последовательности и преемственности в правительственной политике по отношению к Сибири отрицательно сказалось на ее эффективности и мало благоприятствовало развитию края. Тем не менее, хорошо прослеживаются наиболее существенные особенности государственного управления Сибирью, сохранившиеся на протяжении первых трех столетий. Главными из них являлись большая централизация и бюрократизация административного аппарата, высокая степень его милитаризации, а также бюрократический произвол при полном игнорировании сибирской общественности, элементов выборности и самоуправления как на институциональном, так и на функциональном уровнях.

Результаты такой политики были довольно противоречивыми. Необходимо признать, что Сибирь была достаточно быстро и, главное, надежно инкорпорирована в состав Российского государства, стала органической частью ее территориальной (макрорегиональной) структуры, сыграв решающую роль в превращении России в евразийскую державу. Она постоянно вносила большой вклад в формирование государственной казны. Благодаря реформам, осуществленным здесь в XVIII-XIX вв., произошла частичная деконцентрация государственной власти в масштабах всей России и ее централизация сначала на макрорегиональном, общесибирском, а затем и на региональном, губернском, уровнях. Это минимизировало усилия, которые Центр затрачивал на сибирские дела, и приблизило органы государственного управления к местному населению, являвшемуся объектом этого управления. В 1822 г. по инициативе М. М. Сперанского был принят корпус законодательных актов, известный под названием «Учреждение для управления сибирских губерний» (или «Сибирского учреждения»). Реформы М. М. Сперанского позволили осуществить кодификацию сибирских законов на десятилетие раньше, чем общероссийских. В результате для многих отраслей управления была создана серьезная правовая база. Кроме того, Сибирь впервые получила рациональное территориальное деление.

В то же время по темпам и уровню экономического и культурного развития, по объему прав местного населения в области гражданских свобод, по состоянию институтов гражданского общества Сибирь к концу XIX в. продолжала значительно отличаться (главным образом - отставать) от центральных районов России. Последнее обстоятельство дало основание сибирской общественности и особенно идеологам сибирского областничества подвергнуть базировавшуюся на реформах М. М. Сперанского систему управления макрорегионом жесткой критике. В наличии особой системы управления, зафиксированной в «Сибирском учреждении», последние видели главную причину того, что реформы, проводившиеся в европейской части страны в 1860–1870-е годы, не были распространены на Сибирь. Отсюда областники делали далеко идущие выводы о неравноправии местного населения в области гражданских свобод, о неудовлетворительных темпах и результатах развития экономики и культуры макрорегиона и, в конечном счете, о колониальном положении Сибири в составе Российской империи .

Действительно, если рассуждать чисто формально, то «Сибирское учреждение» сохраняло свой особый юридический статус в «Своде законов Российской империи» до Февральской революции 1917 г. Однако многие его положения перестали действовать на практике или были отменены еще в XIX в. Значительные изменения претерпела административно-территориальная карта Азиатской России. В 1882 г. было упразднено Западно-Сибирское, а затем и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство. Вместо них были созданы Иркутское, Приамурское, Степное и Туркестанское генерал-губернаторства. Тобольская и Томская губернии, которые находились ближе других сибирских территорий к европейской части России, превосходили их по численности населения и опережали по развитию экономики, были изъяты из генерал-губернаторского управления и переданы в непосредственное подчинение центральных учреждений - министерств. Остальные губернии и области Сибири остались в подчинении Иркутского и Степного генерал-губернаторов.

Такая поливариантная система управления по отношению к разным губерниям и областям была применена в Сибири впервые. В принципе она свидетельствовала о положительных подвижках в среде столичной бюрократии, которая стала сознавать, что составляющие Сибирь территории отличаются друг от друга не только местом своего расположения на географической карте, но и численностью и составом населения, уровнем социально-экономического развития, несовпадением стоявших перед ними проблем. Однако среди высших сибирских администраторов эта система не встретила единодушной оценки. Если одни из них в разнообразии управления разными губерниями и областями видели учет местной специфики и считали такую практику оптимальной, то другие акцентировали внимание на утрате Сибирью территориальной целостности, настаивали на централизации управления макрорегионом и на возврате к единому Сибирскому генерал-губернаторству. Нужно признать, что аргументы обеих сторон были весомыми и заслуживавшими внимания .

Что же касается стремления областников квалифицировать положение Сибири как колониальное, то оно не имело под собой никакого серьезного основания: ни фактического, ни теоретического. Если говорить о социально-политической сфере Сибири, то в ней к концу XIX в. сохранились лишь отдельные элементы дискриминации небольшой части населения (например, особый порядок управления аборигенами, использование макрорегиона в качестве места уголовной и политической ссылки), носившие в основном рудиментарный характер и имевшие тенденцию к отмиранию.

Если же рассматривать экономическую сферу, анализируя которую областники акцентировали внимание на неэквивалентном обмене между Центром и Сибирью, то к концу XIX в. пик таких отношений, ранее базировавшихся на вассальной зависимости коренного населения от русского государства и на уплате ясака, был уже давно пройден. Другое дело, что, как правильно писали областники, царское правительство мало содействовало развитию в Сибири промышленности, строительству здесь заводов и фабрик, способных удовлетворять потребности местного населения в товарах промышленного производства.

Но на то были свои причины. В их ряду нельзя не учитывать лежавшие на поверхности, однако от того не переставшие оставаться решающими для объяснения ситуации геополитические факторы. Сибирь не являлась ближайшей к имперскому ядру - и не только географически - и жизненно необходимой для формирования имперского пространства провинцией. Напротив, она была самым отдаленным (за исключением Дальнего Востока) макрорегионом, на право обладать которым, в отличие от Кавказа, Польши или Финляндии, к тому же никто, кроме России, не претендовал. Поэтому положение Сибири в составе России было отнюдь не высоким. Наиболее точно ее статус того времени можно определить термином «колонизируемая окраина». Заметим, что несколькими веками раньше через такую же ступень в своем развитии, но в разное время и за разные сроки, прошли почти все территории, вошедшие позднее в состав Московского государства.

Историческая «очередь» для обустройства Сибири с использованием всей мощи государственных ресурсов Росси наступила только в конце XIX в. Два десятилетия на рубеже XIX-XX вв. прошли под знаком нового реформирования государственного управления Сибирью. На этот раз реформы вызывались не какой-то одной причиной (например, потребностями улучшения самого административного аппарата, фискальными, военными или геополитическими интересами), а диктовались совокупностью объективных обстоятельств общероссийского и сибирского характера. В их ряду большое значение имели соображения относительно новой роли Сибири в составе модернизируемой России и, что особенно важно, перспектив развития самой Сибири.

Важнейшими мероприятиями, с помощью которых правительство намеревалось кардинально изменить положение в самой Сибири и ее место в составе России, стало строительство Транссибирской железнодорожной магистрали и тесно связанная с ним сельскохозяйственная колонизация края, проводимая благодаря государственной организации переселенческого дела. Более того, строительство Транссибирской магистрали лежало в русле мэйнстрима глобального развития второй половины XIX века. Как утверждает американский историк С. Г. Маркс, специально изучавший названную проблематику, в то время строительство железных дорог было «символом престижа, прогресса и силы» . Поэтому для координации правительственной деятельности по строительству Транссибирской магистрали и освоения всего макрорегиона в конце 1892 г. в столице был создан специальный орган управления - Комитет Сибирской железной дороги.

Председателем Комитета Сибирской железной дороги стал наследник престола, будущий император Николай II, а его членами - председатель Комитета министров, министры финансов, внутренних дел, путей сообщения, военный, государственный контролер, управляющий морским министерством. Для участия в заседаниях Комитета Сибирской железной дороги часто приглашались министры юстиции, иностранных дел, Иркутский, Приамурский и Степной генерал-губернаторы.

Более десяти лет в Комитете Сибирской железной дороги, имевшем благодаря личному руководству им сначала со стороны наследника престола, а затем - самого императора исключительные полномочия, была реально сосредоточена высшая государственная власть по управлению макрорегионом. Комитет стал без всякого преувеличения «государством в государстве». Он оперативно решал стратегические вопросы развития Сибири, быстро находил необходимые финансы, мобилизовывал материальные и людские ресурсы. Впервые за все время существования Сибири в составе России макрорегион получил крупные государственные инвестиции. Создание чрезвычайного административного органа позволило в кратчайшие сроки осуществить постройку Транссибирской железнодорожной магистрали и переселить миллионы крестьян из европейской России, что привело ко «второму открытию» Сибири .

Другим важным модернизационным проектом стала губернская реформа, осуществленная в Сибири в 1895 г., то есть на восемь лет раньше, чем в европейской части страны. В каждом регионе под председательством губернатора было создано губернское управление, общее присутствие которого составляли вице-губернатор, а также первые руководители главных губернских учреждений: управляющий казенной палатой, управляющий государственными имуществами, председатель губернского суда, губернский прокурор и др. Благодаря созданию губернских управлений губернаторы Сибири получили возможность увеличить свое влияние на основные сферы управления и добиваться большей согласованности действий местных административных органов.

С 1909 г. членами общих присутствий губернских управлений являлись также заведующие переселенческим делом в губернии. Кроме того, на губернские управления были возложены права и обязанности, которые в европейской России несли органы дворянского самоуправления и земские учреждения, отсутствовавшие в Сибири. В результате структура и функции губернских учреждений в европейской России и в Сибири весьма значительно различались. Некоторых специальных губернских учреждений в Сибири не существовало, но при этом их обязанности выполняло общее губернское управление. В то же время здесь имелись такие важные органы, отсутствовавшие в европейской части страны, как переселенческие управления, занимавшиеся, помимо своих прямых обязанностей, также дорожным строительством, больничным и школьным делами. В результате объем властных полномочий и обязанностей у сибирских губернаторов был больше, чем у их коллег в центральной части России .

Следовательно, одни мероприятия царизма конца XIX - начала XX в. по совершенствованию государственного управления Сибирью лежали в русле общеимперских новаций, хотя осуществлялись с отставанием или с опережением, другие - стояли как бы особняком и являлись отражением местной специфики. Созданием комитета Сибирской железной дороги и органов переселенческого управления царское правительство показало, что оно было способно на решительные нестандартные шаги, быстро дававшие положительный эффект для развития как сибирского края, так и России в целом.

В советской исторической литературе система регионального управления Сибирью, существовавшая до Февральской революции 1917 г., как правило, характеризовалась резко критически. Эта оценка, однако, не являлась следствием глубокого специального изучения данного предмета, если не считать ссылок на чрезмерную централизацию и бюрократизм, которые были присущи не только Сибири. Скорее наоборот, она вытекала из политико-идеологических соображений общего характера и негативного отношения ко всему, что так или иначе было связано с самодержавием и его политикой, и мало отвечала требованиям объективности.

Не частый случай, но выводы советской историографии были полностью поддержаны в постсоветское время А. В. Ремневым в специальной монографии, опубликованной в 1997 г. А. В. Ремнев утверждал, что дореволюционная система управления Сибирью «безнадежно устарела» и требовала «коренного пересмотра». Причем непосредственным основанием для таких суждений послужили взаимоисключающие суждения автора относительно правительственной политики в Сибири. В одном случае А. В. Ремнев приписывал самодержавию проведение дискриминационной политики с элементами колониализма, стремление решать российские проблемы за счет Сибири, в другом - упрекал царизм в намерении воспроизвести в Сибири социально-экономические отношения, господствовавшие в европейской России .

Едва ли проведение такой разнонаправленной политики по отношению к одной и той же территории было возможно в принципе. К тому же приведенный А. В. Ремневым фактический материал не давал оснований для столь категорических суждений. Но самое главное в другом: оценку правительственной политики в Сибири неправомерно распространять на систему управления Сибирью. Государственная политика и система управления - это две разные сферы деятельности. Каждая из них нуждается в специальном анализе и соответствующей оценке.

О том, что губернская система управления Российской империи нуждалась в серьезной корректировке, свидетельствует появление в конце XIX - начале XX в. нескольких проектов ее реформирования. В основном они предусматривали дальнейшее усиление губернаторской власти. Но ни один из этих проектов не был воплощен в жизнь, поскольку не учитывал того, что проблемы губернского устройства являлись отражением системного кризиса всей российской государственности, и не был направлен на его снятие. Важнейшее направление реформирования губернского звена государственного управления общественность видела в учреждении на губернском уровне какого-либо представительного органа для решения двух главных задач: во-первых, для трансляции верховной власти местных нужд и, во-вторых, для контроля за деятельностью администрации со стороны общественности .

В Сибири эта ситуация усугублялась рядом других проблем. Важнейшая из них заключалась в гипертрофированном удельном весе государственного сектора в экономике и социальной инфраструктуре Сибири в ущерб частному предпринимательству. В начале XX века в Сибири если не все, то почти все принадлежало казне и Кабинету Его Императорского Величества. Государственными были не только суд, полиция и тюрьмы, но и земли, недра, леса, рудники, железные дороги, больницы и т. д. Следствием, можно сказать, тотального огосударствления экономики макрорегиона стала неразвитость его социальной структуры, «зачаточный» удельный вес в ее составе класса предпринимателей и лиц свободных профессий.

Второй по значимости проблемой являлось состояние институтов гражданского общества, которые могли бы заниматься политической социализацией и адаптацией граждан, политической коммуникацией, агрегацией и артикуляцией интересов различных групп населения перед государственной властью. Как свидетельствует имеющийся в специальных исследованиях фактический материал, в Сибири институты гражданского общества были малочисленными и неразвитыми . Здесь продолжительное время существовали и относительно устойчиво функционировали только органы городского самоуправления . Кроме того, с начала Мировой войны стали бурно развиваться различного рода кооперативные организации .

Однако царская администрация не захотела переложить хотя бы часть своих функций (а, в конечном счете, и ответственности) на плечи сибирской общественности, жаждавшей включиться в обустройство своего края. В результате органы государственного управления в Сибири, располагая достаточно разветвленной структурой, необходимой компетенцией и квалифицированными кадрами, не имели ни широкой социальной опоры, ни дополнительных подпорок в лице институтов гражданского общества, которые в кризисных условиях могли бы сыграть амортизирующую роль между населением и государственной властью. Напротив, в начале марта 1917 г., когда из Центра пришли известия о революции в Петрограде, именно руководители местных общественных организаций, наряду с бывшими политическими ссыльными, выступили в Сибири в роли главных ниспровергателей старой власти. Что же касается местных органов царской администрации, то в новых условиях, возникших после ликвидации вершины прежней властной пирамиды, перед напором революционных сил они оказались настолько несостоятельными, что нигде не оказали даже робких попыток сопротивления.

Государственное управление Сибирью в годы революций и гражданской войны

С точки зрения проблем государственного управления Сибирью в период революции и гражданской войны прослеживаются четыре основных этапа со «скользящими» внутренними границами между ними .

Первый этап пришелся на весну - осень 1917 г. Возглавлявшее тогда Россию Временное правительство свою главную задачу в сфере управления видело в децентрализации и демократизации государственной власти. Однако на деле такая политика обернулась потерей управления страной и угрозой ее распада. В конце октября 1917 г. Временное правительство было насильственно свергнуто. Это была суровая, но справедливая расплата за то, что Временное правительство изначально допустило непростительную ошибку. Оно разрешило существование различных общественно-политических структур, созданных по почину снизу, одни из которых (комитеты общественной безопасности, комитеты общественного порядка и безопасности, комитеты общественных организаций, различного рода советы и т. п.) претендовали на роль параллельных государственных структур, а другие (большевистские советы) - даже на всю полноту государственной власти.

Необходимо отметить, что свою лепту в подрыв авторитета и реального влияния Временного правительства внесла либерально-демократическая и особенно социалистическая интеллигенция Сибири. Напомним, что по ее вине оказались не у дел профессора Е. Л. Зубашев и П. И. Преображенский, направленные Временным правительством в качестве комиссаров Центра соответственно в Томск и Иркутск. Более того, 21 марта 1917 г. исполнительный комитет общественных организаций Иркутска принял резолюцию, в которой заявил, что в основе взаимоотношений центральных и местных органов власти должна лежать «ничем не ограничиваемая революционная самодеятельность организованных на местах народа и армии» .

С апреля 1917 г. в Томской губернии началось формирование особой системы органов государственного управления, не предусмотренной центральным законодательством и не имевшей аналогов в других губерниях России, - народных собраний и их исполнительных комитетов . Народным собраниям и исполнительным комитетам предполагалось вручить всю полноту государственной власти в пределах Томской губернии впредь до введения в ней земских учреждений по закону Временного правительства.

Затем 23 мая первая сессия Томского губернского собрания, признав институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства для Томской губернии полезным, их назначение сверху, однако, объявила недопустимым. Она постановила присвоить права губернского и уездного комиссаров председателям губернского и уездных исполнительных комитетов . Проявленная томской революционной общественностью инициатива отнюдь не способствовала стабилизации политического положения, а, напротив, усиливала неразбериху в вопросе о государственном устройстве России.

Другой инициативой томичей, имевшей для Сибири и для России в целом еще более серьезные последствия, стало постановление губернского народного собрания от 23 мая 1917 г. о необходимости введения областного самоуправления и об избрании Сибирской областной думы в качестве местного законодательного органа . Это постановление породило череду мероприятий, в конечном счете приведших к превращению сибирского областничества из совокупности идейно-политических взглядов небольшой группы интеллигентов в общественно-политическое движение, опиравшееся на часть существовавших в то время революционно-демократических органов и организаций. В итоге мероприятия, предпринятые областниками летом-осенью 1917 г. по формированию сибирского самоуправления, объективно вызвали ослабление позиций Временного правительства и были на руку революционным радикалам.

Правда, после Октябрьского переворота в Петрограде областники внесли коррективы в свою политику. Они осудили захват власти большевиками и их сторонниками и зимой 1917–1918 гг. в противовес им предприняли попытку сформировать областные органы власти и управления: созвали Сибирскую областную думу и создали Временное Сибирское правительство.

За недолгое время своего руководства Россией Временное правительство, занятое решением более важных внутренних и внешних проблем, практически не уделяло внимания Сибири. Вся его деятельность ограничилась назначением главных начальников краев, губерний и областей (сначала - исполняющих обязанности генерал-губернаторов, губернаторов и вице-губернаторов, затем - комиссаров) и изданием нескольких нормативных актов. Главными из них были постановление от 27 марта о передаче кабинетских земель, лесов и водных пространств в заведование и управление министерства земледелия от 17 июня - об образовании в Томской губернии четырех новых уездов и о разделении ее на две губернии - Томскую и Алтайскую и от 17 июня - о введении земских учреждений в губерниях и областях Сибири . В остальных отношениях макрорегион был как бы предоставлен самому себе. Происходившие здесь события в основном являлись запоздалым эхом того, что делалось в центральной части России.

В институциональном и в содержательном отношениях местные процессы также мало чем отличались от общероссийских. В Сибири доминировали две главные тенденции, которые определяли сущность политической жизни всей страны: ослабление позиций органов Временного правительства и усиление влияния численно увеличивавшихся и большевизировавшихся советов. Причем последние интенсивно вели работу по консолидации своих сил в масштабах всего макрорегиона. В третьей декаде октября 1917 г. эта деятельность увенчалась успехом: в Иркутске был созван первый Всесибирский съезд советов. На этом съезде 23 октября, то есть за два дня до вооруженного восстания в Петрограде, был сделан исключительно важный организационный шаг. Съезд сформировал руководящий советский орган макрорегионального масштаба - так называемый Центральный исполнительный комитет советов Сибири (Центросибирь). С его деятельностью был связан второй этап решения проблемы управления Сибирью в годы революции и гражданской войны.

Центросибирь, избравшая местом своего пребывания Иркутск, оперативно и решительно приступила к действиям по советизации Сибири. Во многом благодаря проявленным ею настойчивости и усилиям в конце ноября 1917 - первой половине февраля 1918 г. советская власть утвердилась в большинстве крупных административных центров Восточной Сибири и Забайкалья, было подавлено вооруженное выступление офицеров и юнкеров в Иркутске, разогнана Сибирская областная дума в Томске. В результате в среде революционных радикалов Центросибирь завоевала высокий авторитет. Его показателем стало признание Центросибири в качестве руководящего органа со стороны большевизированных советов Западной Сибири и краевого исполнительного комитета советов Дальнего Востока, руководство подготовкой и проведением 16–26 февраля 1918 г. в Иркутске второго Всесибирского съезда советов.

После второго Всесибирского съезда советов положение Центросибири принципиально изменилось. Если раньше она была одной из общественных организаций революционного типа, то теперь стала официальным органом государственной власти. В соответствии с новым положением Центросибири втрое увеличилась численность ее членов, а также изменились функции: если до середины февраля 1918 г. главной из них была агитационная, то со второй половины февраля на передний план выдвинулась задача организации управления макрорегионом.

Для успешного ведения агитационной работы Центросибири было достаточно революционного авторитета, но для осуществления управления Сибирью потребовались организационные структуры в виде собственного распорядительного и исполнительного аппарата. Поэтому с весны 1918 г. Центросибирь приступила к учреждению различных отделов (комиссариатов). Непосредственно и через свои отделы она стала подчинять себе все уже существовавшие и вновь возникавшие в Сибири советы и исполнительные комитеты советов, стремясь реально возглавить их деятельность .

Примерно до весны 1918 г., пока почти все время и усилия столичных и местных советских органов поглощала борьба за свержение старой и утверждение собственной власти, их контакты носили спорадический характер и заключались преимущественно в обмене информацией о текущих событиях. Никаких руководящих указаний из Центра относительно того, что и как делать, Центросибирь не получала, действуя во всех случаях по собственному усмотрению. С весны 1918 г. центральные органы власти стали подчинять себе региональные и макрорегиональные органы управления, брать на себя непосредственное руководство их деятельностью. Достаточно показательна хотя бы ситуация, возникшая в отношениях между Центром и сибирскими органами советского управления в связи с дискуссией о заключении Брестского мирного договора.

21 февраля 1918 г. второй Всесибирский съезд советов единогласно высказался против политики советского правительства в вопросе о Брестском мире. Он заявил, что «не считает себя связанным мирным договором, если таковой заключит Совет народных комиссаров с германским правительством» .

Ответная реакция Центра не заставила себя долго ждать. На вакантную должность председателя Центросибири, образовавшуюся после ухода с этого поста «левого коммуниста» Б. З. Шумяцкого, по указанию ЦК большевиков был рекомендован твердый сторонник В. И. Ленина и централизма в сфере государственного управления Сибирью Н. Н. Яковлев. Раньше Н. Н. Яковлев возглавлял исполком Западно-Сибирского областного совета и был решительным противником сибирской автономии. Енисейскому губисполкому советов, отличавшемуся в Сибири наибольшим сепаратизмом, Н. Н. Яковлев немедленно направил письмо, в котором говорилось: «Мы стоим на точке зрения неукоснительного исполнения декретов и распоряжений центрально-государственной власти». А далее содержалась товарищеская рекомендация енисейским руководителям вести себя аналогичным образом .

В дальнейшем Центросибирь не только безропотно сносила все покушения на ее прерогативы со стороны Москвы, но и сама стала активным проводником организационного централизма в жизнь. Изменение позиций Центросибири объясняется тем беспрецедентным нажимом, которому она подверглась со стороны высших органов управления и противостоять которому без ущерба для общего дела не могла.

Кроме того, как под давлением Москвы, так и под влиянием объективных обстоятельств, в среде советских руководителей Сибири росло понимание необходимости, с одной стороны, расстаться с иллюзиями (или остатками демагогии) о полновластии местных советов, с другой стороны - усиления государственной вертикали, централизации советского управления для того, чтобы удержать власть в своих руках.

Подтверждением сказанному может служить телеграмма, 27 апреля 1918 г. отправленная на места за подписью одного из руководителей Центросибири. В ней говорилось: «Считая необходимой строжайшую революционную дисциплину в деле взаимного соподчинения советских организаций и безусловного проведения в жизнь всех распоряжений высших инстанций советской власти, предлагаю всем заведующим административными или организационными отделами совдепов Сибири внимательно следить за выполнением местными совдепами директив центральной власти …» .

Вспыхнувший в конце мая 1918 г. мятеж Чехословацкого корпуса привел к быстрому падению советов в Западной Сибири и прервал контакты между Центросибирью и Москвой. В обстановке начавшейся гражданской войны и открытой интервенции Центросибирь еще три месяца, до конца августа 1918 г., пыталась руководить борьбой местных советов против контрреволюции без какой-либо поддержки со стороны высших органов власти.

В это время централистские тенденции в ее собственной деятельности, обнаружившиеся во второй половине весны 1918 г., нашли свое логическое развитие. Но управляемость подведомственной Центросибири территорией из-за практически полного отсутствия низовых советов сельского и волостного звена оставалась слабой. Да и на уездно-губернском уровне она базировалась не на реальной силе Центросибири, а на ее моральном авторитете в среде советских радикалов.

Можно, таким образом, утверждать, что во второй половине весны - летом 1918 г. в Сибири, как и в центральных районах России, начался процесс превращения власти советов в советскую власть. Он заключался в решительном подчинении нижестоящих органов власти вышестоящим, местных интересов - общегосударственным. Сибирь в этом отношении не составляла исключения. Однако здесь процесс централизации советских государственных органов начался позднее, шел медленнее и был прерван в результате победы контрреволюции, не достигнув своего логического завершения. Центросибирь так и не смогла полностью овладеть ситуацией, стать реальным органом макрорегионального управления.

Четвертый этап в сфере государственного управления Сибирью периода революции и гражданской войны начался в конце лета 1919 г., когда постановлением Всероссийского центрального исполнительного комитета советов (ВЦИК) РСФСР от 27 августа для управления макрорегионом был учрежден Сибирский революционный комитет (Сибревком) .

Персонально в состав Сибревкома были назначены три человека: И. Н. Смирнов (председатель), В. М. Косарев и М. И. Фрумкин (члены). Все они хорошо знали Сибирь по ссылке и предшествующей советской работе, занимали в партийно-государственной иерархии того времени довольно высокие посты. Что касается И. Н. Смирнова, то он являлся кандидатом в члены ЦК РКП(б), пользовался безусловным доверием со стороны В. И. Ленина и Л. Д. Троцкого. Это давало И. Н. Смирнову право единолично решать все вопросы политического, военного и дипломатического характера, возникавшие на востоке России, карать и миловать людей, поскольку он мог утверждать или отменять приговоры местных органов ВЧК. Фактически И. Н. Смирнов стал первым советским наместником в Сибири, располагавшим такими правами, ресурсами и возможностями, о которых царские генерал-губернаторы, не говоря уже о губернаторах, и не помышляли .

К тому времени в советской России произошла глубокая трансформация властных структур. Она выразилась в создании жестко централизованного и в значительной своей части милитаризованного государственного аппарата.

Исходным принципом его формирования стали не выборы снизу, хотя официально их никто не отменял, а назначение сверху. Конституционно декларированный принцип двойной подчиненности местного исполнительного аппарата (собственному исполкому советов и соответствующему отделу вышестоящего исполкома) на деле перестал соблюдаться. Такие отделы исполкомов советов, как военный и по борьбе с контрреволюцией (чрезвычайные комиссии, чека), продолжали существовать в составе исполкомов номинально, а по сути дела полностью перешли в подчинение высших органов управления: народного комиссариата по военным делам в первом случае и Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией - во втором. Местные органы управления промышленностью и продовольственный аппарат также стали работать преимущественно по указаниям и под контролем центральных учреждений: Высшего совета народного хозяйства и Народного комиссариата продовольствия.

В повседневной деятельности советских органов широкое распространение получили такие формы работы, как приказы и мобилизации. В результате на смену власти советов, содержавшей элементы ограниченной демократии, пришла советская власть, построенная по типу военной диктатуры. Стержнем этой жестко организованной государственной машины, надежно скрытым от посторонних глаз, была организационная структура партии большевиков, начиная от ее Центрального комитета и кончая местными низовыми организациями - коммунистическими ячейками.

В вопросе о государственном управлении Сибирью после ее освобождения от колчаковцев и интервентов Москва изначально решила проводить исключительно жесткий курс. Его доминантой стало создание мощного и всеобъемлющего государственного аппарата, основанного на принципах назначенчества и централизма. С этой целью Сибревком был наделен статусом областного учреждения, которому были подчинены все местные органы гражданской власти, кроме ВЧК.

Восстановление советской власти в Сибири, осуществлявшееся под руководством Сибревкома, имело ярко выраженную особенность. Она заключалась в том, что на всей территории макрорегиона были созданы не конституционные органы власти - выборные советы, а назначенные вышестоящими инстанциями ревкомы.

В результате Сибирь оказалась единственным макрорегионом РСФСР, в котором ревкомы были созданы на всех уровнях управления: на губернском, уездном, волостном и сельском (поселковом). Благодаря их формированию посредством назначения председателями и членами ревкомов стали преимущественно большевики и сочувствующие РКП(б).

Наличие такой жесткой управленческой структуры позволило Красной Армии успешно завершить разгром войск Колчака, в кратчайший срок включить Сибирь в орбиту коммунистического влияния, оперативно приступить к использованию ее людских и материальных ресурсов для оказания помощи центральной России .

К весне 1920 г. Сибревком выполнил основные задачи, побудившие центральную власть создать его. Однако ликвидации Сибревкома не произошло. Напротив, с санкции ЦК РКП(б) в апреле-мае 1920 г. в составе Сибревкома были созданы недостающие отделы, включая военный. В результате Сибревком стал чрезвычайным макрорегиональным органом не только гражданского, но и военного управления. В октябре 1920 г. вопрос о новом статусе Сибревкома был дважды рассмотрен на заседаниях Совета народных комиссаров. На втором из них, состоявшемся 12 октября, Совнарком принял специальное положение о Сибревкоме.

В этом положении Сибревком именовался высшим полномочным представителем центральных ведомств советской власти в Сибири, по отношению к которым он объявлялся исполнительным органом. На Сибревком возлагалась обязанность поддерживать революционный порядок в крае, а также предоставлялись права руководить всеми административно-хозяйственными учреждениями, располагавшимися на территории Сибири. Деятельность Сибревкома должна была осуществляться в соответствии с постановлениями и распоряжениями центральных советских инстанций: ВЦИК, Совнаркома и наркоматов. В свою очередь постановления и распоряжения Сибревкома подлежали обязательному исполнению всеми местными советскими органами Сибири . Принятое Совнаркомом положение стало основополагающим документом, регламентировавшим права и обязанности, принципы организации и структуру Сибревкома, надолго определившим место Сибревкома в советской государственной системе.

Рассматривая вопрос о государственном управлении Сибирью в советское время, было бы грубейшей ошибкой забывать о существовании параллельных структур правящей коммунистической партии. Для Сибири такое партийное учреждение, получившее название Сибирского бюро ЦК РКП(б), было образовано апрельским (1920 г.) пленумом ЦК большевиков . Сиббюро ЦК существовало на правах регионального отдела ЦК РКП(б) и являлось тем учреждением, которое осуществляло руководство и партийный контроль за деятельностью Сибревкома. Именно на его заседаниях обсуждались важнейшие политические, военные, дипломатические вопросы и вырабатывались директивы для их последующего проведения Сибревкомом в жизнь в советском порядке. Наличие Сиббюро ЦК являлось дополнительной гарантией того, что возложенные Центром на Сибревком задачи будут выполнены в полном объеме и в срок.

Проделанный обзор позволяет утверждать, что Временное правительство явно недооценило значение управления Сибирью в столь сложный и ответственный период, каким был 1917 год. Во всяком случае, впервые за все время существования Сибири в составе России управление сибирскими губерниями не было консолидировано на более высоком уровне, а существовавшее губернское - не располагало никакими дополнительными полномочиями. Недооценка организационного фактора привела к тому, что достаточно серьезный для 1917 года потенциал сибирского областничества, имевшего в основном демократический характер и проправительственную направленность, не был использован в интересах стабилизации политического положения и недопущения углубления революции в Сибири.

В то же время позиция большевиков, несомненно, была более грамотной и эффективной. Еще в ходе борьбы за свержение Временного правительства они верно оценили значение консолидации советов в общесибирском масштабе и создали макрорегиональный руководящий советский орган в виде Центросибири. Учреждение Сибревкома, наделенного чрезвычайными полномочиями Центра, но работавшего непосредственно на территории Сибири, было еще более эффективным шагом. Именно благодаря использованию такого варианта государственного управления после разгрома белогвардейцев сибирский макрорегион был быстро советизирован и полностью интегрирован в состав РСФСР.

Государственное управление Сибирью в годы нэпа

К концу 1920 г. главные бои гражданской войны в России завершились. Что касается Сибири, то к этому времени фундамент советской власти здесь был заложен надежный. Основываясь на успехах, достигнутых в деле советского строительства, часть сибирских работников губернского масштаба посчитала возможным ликвидировать Сибревком вообще или, как минимум, его военный и административные отделы. Они утверждали, что губернские советские органы смогут самостоятельно, без содействия Сибревкома проводить в жизнь решения Центра и эффективно руководить подведомственными им территориями.

За такой позицией легко угадывались намерения нарождавшейся в Сибири региональной партийно-советской элиты. Она явно хотела устранить промежуточную инстанцию между сибирскими губерниями и Москвой, установить со столицей прямые контакты и тем самым повысить свой собственный номенклатурный статус.

Однако такие амбициозные намерения не нашли поддержки в Москве, видимо боявшейся сибирского сепаратизма (или грамотно делавшей вид, что она боится советскую разновидность областничества), и встретили решительный протест со стороны Сиббюро ЦК РКП(б) и Сибревкома.

Партийно-советское руководство Сибири выдвинуло в пользу сохранения Сибревкома как чрезвычайного органа гражданского и военного управления макрорегионального масштаба ряд аргументов политического и экономического характера. Например, в документах, подготовленных в январе 1921 г. для третьей Сибирской конференции РКП(б), оно указывало на то, что Сибирь является самостоятельным экономическим районом, занимающим определенное место в системе общественного разделения труда; имеет собственный хозяйственный план, являющийся составной частью общероссийского; обращало внимание на большой удельный вес здесь зажиточного крестьянства и кулачества, способных оказать сопротивление советской власти, а также на большую протяженность границы, на противоположной стороне которой находятся крупные белогвардейские формирования. Анализ социально-экономического и политического положения макрорегиона завершался выводом о необходимости Сибревкома «как боевого органа, обладающего всей полнотой власти на территории Сибири» .

Действительно, справедливость некоторых из высказанных соображений подтвердилась уже в ходе работы партийной конференции. В конце января 1921 г. в Ишимском уезде Тюменской губернии вспыхнул очередной мятеж. К большой неожиданности партийно-советского руководства Сибири он в короткий срок стремительно вырос в восстание, которое охватило территорию нескольких губерний Западной Сибири и Урала. С обеих сторон в борьбу были вовлечены десятки тысяч людей. Задачи, связанные с подавлением мятежа, выдвинулись в деятельности Сибревкома на первый план. Противники Сибревкома были вынуждены снять вопрос о его ликвидации с обсуждения.

К осени 1921 г. это восстание было в основном ликвидировано. Вопрос же об упразднении Сибревкома до конца 1925 г., когда Сибревком сошел с исторической сцены, как ни парадоксально, официально больше никогда не возникал, хотя объективных оснований для его новой постановки было более чем достаточно. В качестве важнейшего мотива мог послужить отказ РКП(б) от политики «военного коммунизма» и переход к новой экономической политике, которой формы и методы управления, практиковавшиеся Сибревкомом в условиях гражданской войны, казалось бы плохо соответствовали.

В действительности для коммунистов никакого противоречия в том, что чрезвычайный орган государственной власти военного времени продолжал функционировать в Сибири в обстановке мирного времени, не существовало. Не существовало, прежде всего, потому, что новая экономическая политика воспринималась ими через призму классовой борьбы, в которой отступление в сфере экономики требовалось компенсировать ужесточением организации, большей дисциплинированностью и сплоченностью собственных рядов. Сибревком в качестве органа управления огромной и потенциально взрывоопасной территорией органично вписывался в такую идеологию.

Кроме того, существовали мотивы сугубо прагматического свойства. Дело в том, что за первые четыре года своего правления большевики основательно подорвали сельскохозяйственное производство центральных районов страны, тогда как в Сибири, около полутора лет находившейся под властью контрреволюционных режимов, ситуация была вполне благополучной. К тому же летом 1921 г. Поволжье поразили засуха и неурожай. Выход из такого критического положения для коммунистов был один: заставить сибирских крестьян бесплатно отдать излишки своего труда, а зачастую и часть необходимых для собственных нужд продуктов советскому государству. Для решения этой задачи Сибревком был как нельзя кстати.

Наиболее рельефно результаты деятельности Сибревкома по выполнению политики Москвы, направленной на безвозмездное изъятие из Сибири материальных и финансовых ресурсов, прослеживаются в продовольственном, налоговом и бюджетном вопросах. В 1920–1923 гг. Сибирь, имевшая примерно 6,0 % посевных площадей Российской Федерации и 10,0–12,0 % товарной продукции, давала около четверти всех общегосударственных заготовок хлеба и зернофуража. К тому же большая часть заготовленного в Сибири продовольствия вывозилась за ее пределы, тогда как в других районах продовольствие потреблялось на месте.

Итогом такой политики стал глубочайший кризис сельского хозяйства макрорегиона. В то время как к 1923 г. в аграрном секторе экономики России в целом наметились восстановительные тенденции, в Сибири продолжалось сокращение посевных площадей и уменьшение поголовья скота. Падение сельскохозяйственного производства было прямым следствием переобложения местного крестьянства продовольственным и сельскохозяйственным налогами. Парадоксально, но факт: благодаря мощному налоговому прессу доля Сибири в кризисном для нее 1923 г. в общей сумме государственных налоговых поступлений оказалась выше, чем в благополучном 1913 г. .

Лишь в середине 1923 г., когда выяснилось, что установленные Центром для Сибири контрольные цифры единого сельскохозяйственного налога на 1923/1924 гг. являются для местных крестьян непосильными и могут привести к катастрофе сельского хозяйства Сибири, партийно-советское руководство макрорегиона осмелилось обратиться в Москву с ходатайством об их уменьшении. На этот раз просьба сибиряков была учтена, а сумма налога снижена примерно на 30 %.

Однако по другим видам обложения, в том числе по имевшим массовый характер общегражданскому и гужевому (подводная повинность) налогам, общесибирские показатели по-прежнему остались выше общесоюзных. «Платежеспособность крестьянского населения напряжена до крайности и более нажимать на мужика в данное время нельзя», - публично заявил в январе 1924 г. на заседании Сибирского экономического совещания являвшийся тогда председателем Сибревкома М. М. Лашевич .

На протяжении двух последующих лет, в 1924–1925 гг., тенденция к росту удельного веса макрорегиона в общесоюзных налоговых поступлениях сохранялась.

В то же время прямо противоположная картина открывается при анализе места Сибири в расходной части государственного бюджета. Оказывается, темпы роста ассигнований из государственного бюджета на нужды Сибири отставали от общесоюзных показателей. Удельный же вес макрорегиона в общегосударственных расходах даже снизился с 3,9 % в 1923/24 бюджетном году до 2,9 % в 1924/25 бюджетном году . Отсюда становится понятным, почему в первой половине 1920-х годов произошло увеличение того разрыва, который традиционно существовал в социальной и культурной сферах между Сибирью, с одной стороны, и центральными районами страны - с другой.

Нельзя сказать, что Сибревком ничего не делал для того, чтобы если не исправить, то хотя бы поправить положение. Такого упрека его руководству предъявить нельзя. Отвечая в январе 1924 г. на предложения представителей губерний и уездов макрорегиона обратиться в Москву с просьбой об увеличении госбюджетного финансирования для Сибири, М. М. Лашевич говорил: «Я могу дать гарантию, что Сибревком будет ходатайствовать в Москве, но результатов это почти не даст» .

Иными словами, позиция Сибревкома для Центра при решении общегосударственных вопросов мало что значила. Решения же по макрорегиональным вопросам определялись стратегией развития всего Советского Союза, в которой каждому макрорегиону, в том числе Сибири, была отведена строго определенная роль. Возложенная на Сибревком задача заключалась в том, чтобы Сибирь сыграла именно эту роль, и сыграла хорошо.

Примерно с 1923 г. военно-политической необходимости, тем более острой, в сохранении Сибревкома как чрезвычайного областного органа государственного управления уже не существовало. Положение советской власти в Сибири действительно стало устойчивым. Остатки крупных белогвардейских формирований А. С. Бакича и Р. Ф. Унгерна, дислоцировавшихся на сопредельной с Сибирью территории, были разгромлены. Благодаря победе так называемой «народно-демократической» революции в соседней Монголии образовалось просоветское марионеточное правительство. Вооруженное сопротивление, которое сибирское население оказывало коммунистическому режиму в начале 1920-х годов, было полностью подавлено. Дальневосточная республика, в течение почти трех лет являвшаяся головной болью Москвы, ликвидирована. Низовой советский аппарат макрорегиона окреп и, кроме того, над ним был установлен надежный контроль со стороны местных организаций РКП(б).

Однако Москва по-прежнему нуждалась в продовольственных и иных материальных ресурсах Сибири, в первую очередь в хлебе, масле, пушнине и золоте. Только на этот раз не для спасения страны от голода, а для формирования доходной части государственного бюджета, приобретения валюты, закупок машин и оборудования за рубежом. Наличие Сибревкома, жесткая рука которого в Сибири была хорошо известна, позволяло Центру получать ресурсы макрорегиона без особых проблем и проволочек, сохраняя при этом имидж заботливого патрона. Поэтому Москва оттягивала ликвидацию Сибревкома, хотя его существование на девятом году советской власти даже председатель Сибревкома М. М. Лашевич считал анахронизмом.

В мае 1925 г. постановлением ВЦИК было объявлено об образовании Сибирского края. В декабре того же года состоялся первый краевой съезд советов, являвшийся по Конституции РСФСР высшим органом местной власти. На этом съезде Сибревком в первый и в последний раз за все время своего существования отчитался перед населением Сибири о проделанной им работе. Вместо него для руководства краем в период между краевыми съездами советов был избран новый орган власти - Сибирский краевой исполнительный комитет советов (Сибкрайисполком). С точки зрения формально-юридической управление Сибирью было приведено в соответствии с Конституцией и полностью унифицировано с управлением другими макрорегионами России.

Согласно положению о Сибирском крае, в ведении краевого съезда советов находилось обсуждение вопросов общегосударственного значения, рассмотрение всех местных вопросов (включая утверждение бюджета, планов и отчетов местных органов власти, кроме военных и учреждений наркомата иностранных дел), рассмотрение законодательных предположений, касающихся края, и внесение их на утверждение центральных органов РСФСР.

В свою очередь Сибкрайисполком и его президиум наделялись правом вносить в законодательные органы Российской Федерации ходатайства об изменении существующих узаконений; в исключительных случаях они могли приостанавливать под свою ответственность исполнение распоряжений отдельных наркоматов РСФСР при условии их уведомления и немедленного ходатайства перед Совнаркомом Российской Федерации о рассмотрении спорного вопроса; им разрешалось обжаловать решения Совнаркома во ВЦИК, но без приостановки исполнения этих решений. Сибкрайисполкому и его президиуму предоставлялось право контроля за деятельностью и ревизии всех правительственных учреждений и предприятий, непосредственно подведомственных Центру и не входивших в состав отделов Сибкрайисполкома, за исключением военных органов и учреждений наркомата иностранных дел, мотивированного отвода работников, назначаемых центральными учреждениями для работы в Сибири .

Все это дает основание утверждать, что система общесибирских органов государственного управления, созданная во второй половине 1920-х годов, была, безусловно, демократичнее, чем в сибревкомовский период. Показательно хотя бы то, что в повестку дня краевых съездов советов Сибири обязательно вносился отчет правительства СССР, по которому съезд выносил свое суждение.

В то же время органы советского управления Сибирским краем имели правовую базу для защиты интересов макрорегиона перед Москвой и даже намеревались ее укреплять. В частности, Сибкрайисполком считал, что управление краем остается по-прежнему излишне централизованным и необходимо расширение прав всех его административных органов. Весной 1927 г. в аппарате Сибкрайисполкома шла активная разработка вопроса о расширении прав самого крайисполкома для последующего его внесения на обсуждение во ВЦИК .

Однако было бы большой наивностью и заблуждением принимать формальную, видимую сторону советского строя за его сущность. Дело в том, что примерно к середине 1920-х годов завершился очередной этап его трансформации. С этого времени принципиальные вопросы любого характера и уровня стали решать не государственные, а высшие и центральные партийные структуры. Именно съезды и конференции большевистской партии, пленумы ее ЦК определяли стратегию и приоритеты развития страны в целом и отдельных ее макрорегионов. Исполкомам советов всех рангов отводилась роль проводников партийных решений. Что же касается съездов советов, то они приобрели ритуально-декоративный характер, призванный подтверждать рабоче-крестьянский характер СССР, но совершенно утратили властные полномочия и реальную законодательную функцию. В результате Сибирь не имела ни структур, ни механизма защиты макрорегиональных интересов.

Лучше всего о той незавидной роли, которую Сибирь играла в составе СССР во второй половине 1920-х годов, свидетельствует ее вклад в формирование общегосударственного бюджета, с одной стороны, и роль Центра в формировании бюджета Сибирского края - с другой. Например, в 1924/25 финансовом году общий объем доходов, поступивших в государственный бюджет из Сибири, составил 63,3 млн рублей. Объем финансовых ресурсов, полученных макрорегионом за этот же период из Центра, был на 18,5 млн рублей меньше. Исходя из такого баланса, первый съезд советов Сибирского края утвердил краевой бюджет на 1925/26 финансовый год по доходам в сумме 36,7 млн рублей и по расходам - в 44,9 млн рублей, рассчитывая на то, что дефицит в 8,2 млн рублей компенсирует Москва.

Ничего подобного, однако, не произошло. Дотации наркомата финансов на покрытие дефицита бюджета Сибирского края составили всего 3,0 млн рублей. В результате реальные расходы на душу населения на удовлетворение административных, хозяйственных и социально-культурных нужд в Сибири составили 65,0–72,0 % от этого же показателя по РСФСР в целом .

Между тем объективные предпосылки для того, чтобы если не радикально изменить, то, во всяком случае, существенно улучшить положение с доходной частью краевого бюджета имелись. В том же 1925/26 хозяйственном году удельный вес Сибири в союзном экспорте, никаких отчислений от которого она не получила, составил 7,2 %. Доля же продукции, выпускавшейся промышленностью Сибирского края союзно-республиканского подчинения (доход от которой также получал не макрорегион, а Москва), составила 17,6 % всей продукции, произведенной государственной цензовой промышленностью Сибири . Если бы доход от реализации этих ресурсов шел в бюджет Сибири, то проблемы его дефицита просто бы не существовало.

В течение последующих трех лет события вокруг формирования бюджета Сибирского края развивались по схожему сценарию. Руководство Сибкрайисполкома раз за разом обращалось в Москву, добиваясь от правительства усиления местного бюджета за счет более справедливого перераспределения доходов, увеличения доли отчислений от общегосударственных налогов и получения пособий из централизованных источников поступления. По данным руководства Сибкрайисполкома, в 1926/27 финансовом году Сибирь дала Центру 7 млн рублей дохода, в 1927/28 - 25 млн., в 1928/29 - 34 млн, не считая доходов от экспортных товаров . Москва со своей стороны шла на мелкие финансовые уступки, которые не могли принципиально повлиять на динамику экономической и культурной жизни Сибири.

Не случайно на проходившем в апреле 1929 г. третьем Сибирском краевом съезде советов вновь со стороны многих руководителей Сибири после отчета правительства СССР звучали упреки в недостаточном внимании Центра к нуждам Сибири, о ее неудовлетворительном финансировании и дискриминации. Не удержался от критической реплики в адрес Москвы в своем отчетном докладе даже ставленник ЦК ВКП(б) и такой искушенный аппаратчик, каким был председатель Сибкрайсполкома советов Р. И. Эйхе .

Ответ на эту критику прозвучал в заключительном слове эмиссара из Москвы народного комиссара рабоче-крестьянской инспекции РСФСР Н. И. Ильина. Он достаточно красноречиво свидетельствовал об отношении союзного Центра к исходящим из Сибири просьбам. Н. И. Ильин заявил, что он «не согласен с некоторыми товарищами в той части, когда они, совершенно правильно отмечая целый ряд конкретных примеров, неправильно делали общий вывод, что недостаточно общее внимание к интересам Сибири».

Н. И. Ильин согласился лишь с тем, что, «может быть, союзное правительство недостаточно хорошо знает экономические условия Сибири» . Реальные же причины того, почему до начала 1930-х годов Центр игнорировал интересы Сибири, публично нигде не назывались. Но догадаться о них не так и сложно. Они заключались в том, что в то время у Москвы имелись совсем другие приоритеты: это были Днепрогэс, Волго-Дон, Турксиб.

В создавшихся условиях выход из положения многие руководители Сибирского края видели не в изменении структуры государственного управления и в расширении его компетенции, а в перемене правительственного курса по отношению к макрорегиону, в его индустриализации. Причем индустриализация края сотрудниками плановых и экономических органов Сибири мыслилась как комплексное развитие производительных сил всего макрорегиона, а не какой-то одной его области. Она должна была включать в себя реконструкцию железнодорожного транспорта, строительство металлургических комплексов, заводов сельскохозяйственного машиностроения, развитие лесной, пищевой и других традиционных для края отраслей промышленности. Сибиряки считали, что только таким образом осуществленная индустриализация кардинально оздоровит экономику и финансы края, позволит добиться прогресса в социально-культурной сфере.

Одновременно руководители Сибирского края постоянно подчеркивали, что индустриализация Сибири необходима не столько самому макрорегиону, сколько всему Советскому Союзу . Упор на общесоюзную значимость проблемы делался, исходя из двух главных соображений. Прежде всего, тем самым отводились возможные упреки Центра в сибирском областничестве. К тому же, безусловно повышались шансы на положительную реакцию со стороны Москвы.

Но нельзя было не учитывать и последствий, которые повлекло бы за собой придание макрорегиональному вопросу общесоюзного статуса. Оно, во-первых, могло послужить предпосылкой для изменения концепции, идеологии самого проекта индустриализации Сибири; во-вторых, автоматически и абсолютно лишало руководство края шансов возглавить его реализацию. Напротив, довольно велика была вероятность того, что будет произведено перераспределение руководящих функций между Москвой и Сибирью в пользу Центра.

Заключение

Как известно, 15 мая 1930 г. ЦК ВКП(б) принял постановление о работе металлургической промышленности Урала, которое на целое десятилетие определило развитие экономики восточных районов страны, в том числе и Сибири. В постановлении ЦК ставилась задача создать на востоке СССР второй угольно-металлургический центр, используя богатейшие месторождения угля и руды на Урале и в Сибири. Состоявшийся 26 июня - 13 июля 1930 г. XVI съезд ВКП(б) одобрил установку на форсированное строительство урало-сибирской угольно-металлургической базы .

Принятие Центром новой стратегии развития Сибири можно было бы расценить как долгожданную победу руководства Сибирского края. Однако нужно признать, что эта победа была сродни «пирровой».

Отнесение Сибири к районам первоочередной индустриализации повлекло за собой изменение ее территориально-административного устройства и реорганизацию аппарата государственного управления. Постановлением ВЦИК от 30 июля 1930 г. единый Сибирский край был ликвидирован, а вместо него образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский края, которые возглавили соответствующие краевые исполкомы советов.

Сибирь как единое административно-политическое и экономическое пространство, органичность которого не подвергалась сомнению крупнейшими авторитетами теории и практики государственного и хозяйственного управления, была вновь разрушена. Возможность защищать интересы Сибири перед Москвой через представительные советские органы, теоретически существовавшая, но так и не реализованная на практике во второй половине 1920-х годов, резко уменьшилась, можно сказать, была полностью утрачена.

В литературе можно встретить утверждение, что причиной разделения Сибири на два края (и, соответственно, изменения системы государственного управления), а затем последующего их раздробления на ряд еще более мелких краев и областей была боязнь Центра перед макрорегиональной элитой.

Такое суждение абсолютно не соответствует действительности. На самом деле сибирское руководство 1920-х годов никогда не противопоставляло себя Центру, поскольку оно, во-первых, формировалось Центром, во-вторых, состояло преимущественно из работников, не имевших сибирских «корней». Тем самым, сибирское руководство являлось агентурой Центра в Сибири.

Самое большее, на что в начале 1930 г. осмелилась небольшая группа партийно-советских руководителей Сибири, это попытка сместить главного назначенца и проводника политики Москвы в Сибири Р. И. Эйхе, занявшего к тому времени должность первого секретаря Сибирского крайкома ВКП(б). Но Центр не сдал своего ставленника и в назидание всем остальным сурово наказал строптивых . Сам же Р. И. Эйхе, казавшийся современникам вершителем судеб Сибири, как показала его собственная трагическая судьба, в действительности был абсолютно бесправен перед Центром. Он не мог и никогда даже не пытался быть истинным выразителем интересов населения Сибири.

В 1930-е годы возможность осуществления технического рывка Советского Союза во многом связывалась с успешной реализацией Урало-Сибирского проекта. Постановка такой задачи и новая роль, которую предстояло играть Западной Сибири в масштабах всей страны, обусловили необходимость ее выделения из состава Сибирского края, а также нового административно-территориального устройства и новых органов управления Сибирью.

Необходимо, однако, подчеркнуть, что индустриальный рывок, который совершила Западная Сибирь в 1930-е годы, практически не сопровождался модернизацией ее социальной инфраструктуры. Напротив, именно эта сфера была обделена вниманием и оказалась на положении отстающей. Человек, живущий в Сибири, в очередной раз оказался оттеснен на задний план. На этот раз он был принесен в жертву добыче угля и выплавке металла, в котором, как считало руководство страны, так остро нуждался Советский Союз.

Гипертрофия государственной власти, наличие у нее собственных интересов, расходившихся или несовпадавших с интересами граждан своей страны, отсутствие государственных и общественных институтов и механизмов, позволявших выражать и защищать интересы населения макрорегиона перед центральными властями, являлись важнейшими причинами того, почему в течение нескольких столетий при разных формах государственной власти, разных политических системах и режимах Сибирь оставалась на положении перспективной, но слабо развитой провинции.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. См., например: Национальные окраины Российской империи. Становление и развитие системы управления. М., 1997; Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003. С. 47–154; Дамешек И. Л., Дамешек Л. М. Сибирь в системе имперского регионализма (1822–1917 гг.). Иркутск, 2009. С. 53–76.
2. Подробнее см.: Шишкин В. И. Государственное управление Сибирью в XVII-XIX веках: основные особенности организации и функционирования // Проблемы истории местного управления Сибири XVI-XX веков. Материалы III региональной научной конференции 19–20 ноября 1998 г. Новосибирск, 1998. С. 3–10.
3. См.: Андриевич В. К. Сибирь в XIX столетии. СПб., 1889; Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1; История Сибири. Л., 1968.
4. Точка зрения областников о колониальном статусе Сибири была некритически заимствована многими историками, получив распространение как в советской, так и в постсоветской историографии (см., например, публикации: Сесюнина М. Г. Г. Н. Потанин и Н. М. Ядринцев - идеологи сибирского областничества (к вопросу о классовой сущности сибирского областничества второй половины XIX в.). Томск, 1974; Коржавин В. К. К вопросу об «областнической идее» в Сибири // Исторические аспекты экономического, культурного и социального развития Сибири. Новосибирск, 1978. Ч. 2; Шиловский М. В. Сибирское областничество в общественно-политическом движении в конце 50–60-х годах XIX века. Новосибирск, 1989; Он же. Общественно-политическое движение в Сибири первой половины XIX - начала XX века (областники). Новосибирск, 1995; Горюшкин Л. М. Областники о хозяйственной самостоятельности Сибири во второй половине XIX - начале XX вв. // Известия СО АН СССР. Новосибирск, 1990. Серия истории. Вып. 2; и др.).Лишь три с половиной года тому назад появилась первая публикация профессионального историка, объективно оценившего интеллектуальный уровень «сибирских патриотов», показавшего мизерное влияние областников на сибирскую общественность и незнакомство с их теоретическими воззрениями центральных властей (см.: Дамешек Л. М. Сибирские областники: мифы и реальность // Общественно-политическая жизнь Сибири (XX век). Новосибирск, 2007. Вып. 8).

   Отдельные попытки критического переосмысления теоретических представлений областников по вопросам состояния и перспектив развития Сибири - видимо, под влиянием указанной статьи Л. М. Дамешека - прослеживаются в последней монографии М. В. Шиловского (см.: Шиловский М. В. Сибирское областничество в общественно-политической жизни региона. Новосибирск, 2008).

5. Палин А. В. Томское губернское управление (1895–1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово, 2004. С. 63–80.
6. Marks, Steven G. Road to Power: The Trans-Siberian Railroad and the Colonization of Asian Russia (1850–1917). New York, Cornell University Press, 1991. P. XI.
7. Болееподробносм.: Marks, Steven G. Road to Power. Pp. 117–140; Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. Омск, 1997; Сибирские переселения. Вып. 2. Комитет Сибирской железной дороги как организатор переселений. Сборник документов. Новосибирск, 2006.
8. Гинс Г. К. Административное и судебное устройство губерний и областей Азиатской России // Азиатская Россия. СПб., 1914. Т. 1. С.45–63; Палин А. В. Томское губернское управление… С. 20–63, 81–125.
9. Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. С. 176.
10. Любичанковский С. В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892–1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007; Он же . «… Преобразование, неотложность коего бесспорна …». Записка председателя Совета министров Б. В. Штюрмера императору Николаю II о необходимости проведения областной реформы (7 июля 1916 г.) // Отечественные архивы. М., 2009. № 1.
11. Дегальцева Е. А. Общественные неполитические организации Западной Сибири (1861–1917 гг.). Барнаул, 2002; Она же. Общественные неполитические организации Западной Сибири (вторая половина XIX - февраль 1917 г.). Автореферат дисс … д-ра ист. наук. Новосибирск, 2006; Ермакова Е. Е. Зарождение и становление институтов гражданского общества в Енисейской губернии (1880–1916 гг.). Автореферат дисс … канд. ист. наук. Новосибирск, 2005.Правда, при этом вызывают удивление прямо противоположные выводы относительно состояния институтов гражданского общества в исследуемый период в Западной Сибири, которые на основании одной и той же источниковой базы сделала Е. А. Дегальцева в монографии и в докторской диссертации. В первом случае в 2002 г. она писала, что выявленные ею материалы ставят «под сомнение концепцию о существовании гражданского общества в России», тогда как во втором случае в 2006 г. Е. А. Дегальцева утверждала, что ее «локальное исследование не подтвердило приговор [видимо, ей же вынесенный в 2002 г.? — В. Ш .] об отсутствии гражданского общества в дореволюционной России» (см.: Дегальцева Е. А. Общественные неполитические организации Западной Сибири (1861–1917 гг.). С.87; Она же. Общественные неполитические организации Западной Сибири (вторая половина XIX - февраль 1917 г.). С. 45). Изучение текстов Е. А. Дегальцевой дает серьезное основание сомневаться в том, что этот автор понимает смысл того, о чем пишет.
12. История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX - начала XX века. Новосибирск, 2006.
13. Махов В. Н. Потребительская кооперация Сибири в процессе ее развития (1898–1920 гг.). Новониколаевск, 1923; Алексеева В. К., Малахова Г. М. Кооперация в Азиатской России (первое столетие). Чита, 2004; Николаев А. А. Кооперация // Сибирская историческая энциклопедия. Новосибирск, 2008. Т. 2. С. 132, 134–136.
14. Третий этап, датируемый примерно летом 1918 - зимой 1919/1920 гг., в настоящей статье не анализируется, поскольку в это время Сибирь не управлялась из Центра, а, напротив, являлась опорной базой различных антибольшевистских правительств (Временного Сибирского, Временного Всероссийского и Российского) в их борьбе с центральной советской властью.
15. Известия исполнительного комитета общественных организаций гор. Иркутска. 1917. 22 марта; Зубашев Е. Л. Моя командировка в Сибирь // Вольная Сибирь. Прага, 1927. Кн. 2. С. 93–112.
16. Томская область. Исторический очерк. Томск, 1994. С. 240.
17. ГАНО. Ф. П-5. Оп. 2. Д. 1446. Л. 3–13; Постановления первой сессии Томского губернского народного собрания (с 20 апреля по 18 мая 1917 г.). Томск, 1917. С. 1–22.
18. ГАНО. Ф. П-5. Оп. 2. Д. 1446. Л. 41–42.
19. Жидков Г. П . Кабинетское землевладение (1747–1917 гг.). Новосибирск, 1973. С. 242.
20. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. Отдел I. 18 июля 1917. № 163. Ст. 893. С. 151.
21. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. Отдел I. 18 июля 1917. № 164. Ст. 894. С. 152.
22. Более подробно об организации и деятельности Центросибири см.: Агалаков В. Т. Подвиг Центросибири. Иркутск, 1968; Подвиг Центросибири (1917–1918). Сборник документов. Иркутск, 1986.
23. Борьба за власть советов в Иркутской губернии. Сборник документов. Иркутск, 1957. С. 214–215.
24. Познанский В. С . В. И. Ленин и советы Сибири (1917–1918). Новосибирск, 1977. С. 217.
25. Западная Сибирь (Омск). 1918. № 8. С. 8.
26. Известия ВЦИК (Москва). 1919. 3, 4 сент.; Декреты советской власти. М., 1973. Т. 8. С. 73–74.
27. Шишкин В. И. Председатель сибирского Совнаркома // Сибирские огни. Ежемесячный литературно-художественный и общественно-политический журнал. Новосибирск, 1990. № 2. С. 122–134.
28. Шишкин В. И. Революционные комитеты Сибири в годы гражданской войны (август 1919 - март 1921 г.). Новосибирск, 1978.
29. Декреты советской власти. М., 1983. Т. 10. С. 243.
30. Сибирское бюро ЦК РКП(б) (1918–1920 гг.). Сборник документов. Новосибирск, 1978. Ч. 1. С. 280.
31. Известия Сибирского бюро ЦК РКП(б) (Омск). 1921. 5 марта.
32. Отчет пятого Сибирского экономического совещания с представителями губерний и уездов (4–7 января 1924 г.). Новониколаевск, 1924. С. 15, 116.
33. ГАНО. Ф. П-1. Оп. 2. Д. 241. Л. 220–227; Д. 378. Л. 298; Краткий отчет Сибирского революционного комитета (май 1924 г.). Новониколаевск, 1924. С. 25, 43.
34. Краткий отчет Сибирского революционного комитета первому Сибирскому краевому съезду советов. Новониколаевск, 1925. С. 60–61.
35. Отчет пятого Сибирского экономического совещания с представителями губерний и уездов. С. 44.
36. Проект положения о Сибирском крае, утвержденный президиумом Сибкрайисполкома 4-го марта 1927 года. Новосибирск, 1927. 124 с.
37. Отчет Сибирского краевого исполнительного комитета советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов второму Сибирскому краевому съезду советов. Новосибирск, 1927. С. 2–3.
38. Доклад Сибирского краевого финансового отдела 4-му пленуму Сибкрайисполкома 1-го созыва по исполнению местного бюджета края за 1925/26 г. и по проекту местного бюджета края на 1926/27 год. Новосибирск, 1926. С. 3, 9, 24; Отчет 2-му краевому съезду советов по исполнению местных бюджетов Сибирского края за 1925/26 г. Новосибирск, 1927. С. 28.
39. Народное хозяйство Сибирского края (по контрольным цифрам на 1926/27 г.). Новосибирск, 1926. С. 33, 65–67.
40. Третий краевой съезд советов Сибири (9–15 апреля 1929 г.). Стенографический отчет. Новосибирск, 1994. Ч. 1. С. 145.
41. Там же. С. 66, 103, 108, 203.
42. Там же. С. 158–159.
43. См., например: Отчет Сибирского краевого исполнительного комитета советов Совнаркому РСФСР. Новосибирск, 1927. С. 4, 80.
44. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1970. Т. 4. С. 398, 441–442.
45. Подробнее см.: Папков С. А. Заговор против Эйхе // Возвращение памяти. Новосибирск, 1991.

Поддержите нас

Ваша финансовая поддержка направляется на оплату хостинга, распознавание текстов и услуги программиста. Кроме того, это хороший сигнал от нашей аудитории, что работа по развитию «Сибирской Заимки» востребована читателями.

В отношении Сибири в недрах имперской бюрократии довольно долго шел спор: считать Сибирь частью Империи или ее колонией. Не в последнюю очередь на затяженность этого спора во времени сыграло то, что освоение Сибири ввиду огромных пространств, сурового климата и практической незаселенности края происходило военными методами. Московское правительство управляло этой "частью света" с помощью Сибирского приказа - ведомства, родившегося из чети дьяка Варфоломея Иванова и просуществовавшего вплоть до введения в 1783 г. в Сибири Уч. губ. 1775 г. Интересно отметить также и то, что осколок приказной системы в Сибири - Тюремный приказ - продержался здесь вплоть до 1904 г.

Введение губернского устройства оказалось не совсем удачным, прежде всего потому, что здесь довольно долго происходило размежевание административно-территориальных единиц. Здесь же необходимо упомянуть и о том, что Сибирь во многом даже в XIX в. представляла собой типичную terra incognita эпохи Великих географических открытий.

В 1797 г. Павел I, в очередной раз изменяя учреждения своей матери, повелел образовать в Сибири две губернии: Тобольскую и Иркутскую. В 1804 г. из состава Тобольской губернии выделяется Томская, годом ранее образуются Камчатская область и Охотское предварительное управление (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVIII. N 20889) . В 1805 г. создаются Якутская область и Нерчинское областное управление. Наконец, по издании в 1822 г. Учреждения сибирского вся Азиатская Россия (за Уралом) разделена была на два генерал-губернаторства: Западносибирское с центром в г. Тобольске и Восточносибирское - в Иркутске. К Западносибирскому генерал-губернаторству относились губернии Тобольская, Томская, область Омская, к Восточносибирскому - губернии Иркутская и Енисейская, область Якутская, управления Камчатское и Охотское, Троицкосавское пограничное управление. Вскоре к ним присоединились области Забайкальская (образована в 1851 г.), Приморская (образована в 1858 г.), Амурская (образована в 1858 г.), Кяхтинское градоначальство. Вместе с тем в 1884 г. области Приморская и Амурская соединены были в особое Приморское генерал-губернаторство, в состав которого помимо этих двух областей вошло Владивостокское военное губернаторство; двумя годами ранее упразднено было Западносибирское генерал-губернаторство, вместо него было образовано Степное генерал-губернаторство, включающее в себя области Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую, а в 1887 г. Восточносибирское генерал-губернаторство переименовано в Иркутское генерал-губернаторство. В 1884 г. остров Сахалин становится самостоятельной административной единицей, а в 1909 г. вновь воссоздается Камчатская область. Нетрудно заметить, что на процесс размежевания в Сибири оказали сильнейшее влияние внешняя политика Империи, ее отношения с сопредельными азиатскими государствами.

Местное сибирское законодательство. Верная своей политике Империя полагала за всеми сибирскими коренными народами сохранение их обычного права, редкое исключение делалось только для тех народов, которые принимали крещение. Вместе с тем в 1841 г. состоялось издание так называемого Свода степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири , который, однако, так и не вступил в силу, но, по замечанию сенатора Н.Н. Корево, этот свод использовался в качестве субсидиарного источника права при применении Пол. об ин. Т. II Св. зак.

В 1822 г., как мы уже сказали, особенности местного управления Сибири были отражены в Сибирском учреждении , деятельное участие в составлении которого принимал граф М.М. Сперанский. Последнее издание этого акта приходится на 1892 г., однако законодатель в нем уже существенно отошел от коллегиального начала управления, поскольку за 70 лет применения акта на практике восторжествовал принцип единоличного управления, т.е. принцип, заложенный еще в Уч. губ. 1775 г.

Местные сибирские учреждения. Управление Сибирью на практике показывает, как за 200 лет этот край постепенно интегрировался в общую административную систему Империи. В 1879 г. в Западной Сибири происходит распространение действия Положения от 19 февраля 1861 г., в 1882 г. это Положение вводится в Восточной Сибири. В принципе эти мероприятия правительства заслужили справедливую критику современников, так как фактически создавали у сибирского крестьянства совершенно чуждую ему общину великорусского образца. В 1896 г. на Сибирь распространяется действие Судебных уставов 1864 г. Фактически они введены были только 2 июля 1897 г. Таким образом, была упразднена одна из главных отличительных черт управления Сибирью, до указанной даты судившейся дореформенным судом. В 1905 г. в Сибири вводятся земства. В качестве особенности русских владений за Уралом следует отметить отсутствие в этом крае дворянства и дворянского землевладения, что определяло один из серьезнейших отличительных признаков всего края.

С 1852 по 1864 г. действует особый Сибирский комитет в ранге отдела Комитета Министров, правда, еще раньше, в 1821 г., был учрежден специальный комитет для разработки общего положения об управлении, что и было им сделано в 1822 г., ставшим одновременно и годом, когда этот комитет прекратил свое существование. Согласно Сибирскому учреждению 1822 г. высшим представителем государственной власти в крае являлся генерал-губернатор, соединявший помимо традиционной для него военной власти гражданскую и дипломатическую функции - он уполномочивался вести переговоры с сопредельными государствами по пограничным вопросам. При генерал-губернаторе существовал Совет главных управлений - нечто вроде коллегиального органа, руководящего деятельностью местного бюрократического аппарата и отчасти контролирующего действия самого генерал-губернатора. Последнее было обусловлено тем, что такие Советы формировались от центральных министерств (Минфин, МВД и Минюст). Аналогичная структура устанавливалась и на уровне сибирских губерний и областей.

Губернское или областное правление осуществлял губернатор (гражданский или военный) посредством губернского совета, последний представлял собой расширенный вариант губернского правления. Судопроизводство сосредоточивалось в общем губернском суде, причем закон не знал разделения его на уголовную и гражданскую палату. При суде состоял губернский прокурор. Приговоры губернского суда подлежали утверждению губернатора, вместе с тем закон допускал изъятия - те дела, наказания по которым состояло в лишении прав состояния, непосредственно вносились в Сенат.

Округа, на которые делились губернии и области в Сибири, соответствовали уездной единице в Европейской России. Окружное управление из-за необжитости местности было двух видов: по полному штату и сокращенному. В первом случае округ возглавлял окружной начальник, при котором полагалось образовывать особый совет, в который входили главы специальных отраслевых управлений: полиции, казенного управления, суда и т.д. Во втором случае при окружном начальнике отсутствовал окружной совет, а также отсутствовали и некоторые виды управлений.

Города в Сибири равно имели особые органы управления. Само управление подразделялось на общее (городничий, его канцелярия и приставы) и частное (квартирные надзиратели, городская Дума и городской суд).

Во второй половине XIX в. картина существенно меняется. Как мы уже сказали, принцип коллегиальности, воплощенный в специальных советах при губернаторах и генерал-губернаторах, изживает себя. Однако структурно они продолжают существовать, но члены их теперь напрямую подчинены соответствующему губернатору. В 1887 г. эти советы упраздняются вовсе. На уровне округов также происходит существенное упрощение системы управления. Теперь оно состоит из исправника, земского суда и казенного управления. Определенной особенностью в Сибири отличалось волостное управление, искусственно созданное здесь реформами 1879 и 1882 гг.

В 1898 г. в Сибири вводится институт крестьянских начальников (ПСЗРИ. 3-е изд. Т. XVIII. N 15503) . Общим и главным источником этой реформы являлось Положение об участковых земских начальниках 1889 г.

в XVII – нач. XX века)

План.

1. Государственное и мирское управление в XVII веке.

2. Управление Сибирью в XVIII веке.

3. Административная политика самодержавия в XIX веке.

1. По мере присоединения сибирские территории включались в систему управления Московского государства. Вновь приобретенными землями занимались Посольский приказ, приказ Казанского Дворца, а в 1637 году появился специальный Сибирский приказ. В его ведении оказались сибирская администрация, военные силы, внешнеполитические связи с соседними азиатскими народами и государствами, хозяйственное освоение края и пр. В административном отношении территория Сибири делилась на уезды, центрами которых были русские города. В конце XVI века насчитывалось 8 уездов. Уезды делились на русские и ясачные волости. По мере расширения территории уезды стали группироваться в более крупные территориальные единицы – разряды. В 1629 году Сибирь была разделена на Тобольский и Томский разряды. Во главе разрядов и уездов стояли воеводы, присылаемые из Москвы. Остроги и слободы управлялись приказчиками, которые назначались воеводами из числа сибирских служилых людей, а ясачные волости – родовыми и племенными старшинами.

Управление Сибирью имело ряд особенностей. Слабая заселенность, преобладание русского населения, отсутствие сопротивления со стороны местного населения отличало ее от других окраин.

Русские крестьяне, переселившиеся в Сибирь, рассматривали переселение как освоение новых угодий, сохраняя свое привычное представление о том, что земля принадлежит государю, а община – естественный и необходимый орган в устройстве хозяйственной жизни и во взаимоотношении с государственными властями. Поэтому у крестьян сохранялась мирская организация. Ежегодно крестьяне каждой западно-сибирской слободы выбирали старосту, его помощника – десятника и пр. Мирские сообщества имели право обращаться со своими нуждами к воеводской власти и даже в Сибирский приказ.

Сибирские города развивались замедленно и имели своеобразную социально-демографическую структуру. Часто посадские люди имели свою пашню. В торгово-ремесленной деятельности они уступали служилым людям. Служилые приборные люди до XVIII века доминировали над другими социальными группами городского населения. Войско часто строилось по станичному принципу с выборным командным составом. Иногда организация проводилась по принципу землячества (литовские, черкасские).

Административным центром всей Сибири с 1587 года стал Тобольск. Местный воевода считался старшим среди всех сибирских воевод. В течение XVII века в должности сибирских воевод перебывало более 500 человек. Существовал определенный круг дворянских фамилий, чьи представители традиционно занимали воеводские места в Сибири. Например, Щербатовы. Правительство старалось менять воевод через 2 – 3 года, но многие засиживались по 4 – 6 лет, а то и до 13 (73 воеводы). А в 1695 году срок воеводства был установлен в 6 лет. Присылались и опытные воеводы: Г. С. Куракин, И. И. Салтыков, И. Б. Репнин и др. в компетенцию сибирских воевод входили административные, финансовые, судебные, военные и др. вопросы. Воеводы ряда порубежных городов обладали правом дипломатических сношений с соседними государствами. Они обязаны были также обеспечить сбор ясака с местного населения, защиту его от вторгавшихся с юга кочевых племен. Часты были злоупотребления властью воеводами: они собирали неустановленные пошлины и оброки, захватывали зерно, торговали товарами, приобретали меха. Таким образом, правительственной власти было о чем беспокоиться, назначая в Сибирь воевод и контролируя их деятельность.

Помимо этого в Тобольск был церковным центром Сибири, т.к. здесь размещалась резиденция сибирского архиепископа.

2. Петровские преобразования поверхностно коснулись Сибири. В 1708 году весь край был объединен в одну губернию с центром в Тобольске. Сибирский приказ был упразднен в 1710 году, а его функции переходили к сибирскому губернатору. Первым сибирским губернатором был назначен князь Матвей Гагарин. Впоследствии вопиющие злоупотребления заставили царя назначить следствие над Гагариным и приговорить его к смертной казни.

Вторая губернская реформа 1719 – 1724 гг. внесла в сибирское управление более кардинальные перемены. Вся губерния была поделена на провинции (Тобольская, Енисейская и Иркутская) во главе с вице-губернаторами. Провинции делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Однако, уже в конце 20-х гг. вернулись к старой системе управления – уезды во главе с воеводами. Низшей территориальной единицей оставалась волость. В 1830 году был восстановлен Сибирский приказ, но права его были существенно ограничены: изъяты дипломатические отношения, управление промышленностью, ямская служба. Таким образом, органы государственной власти в Сибири обладали практически неограниченными полномочиями, как и в XVII веке. Но в отличие от XVII века, вводилась более строгая и централизация и субординация. Так, уездные воеводы уже не могли сноситься с центром, минуя вице-губернаторов. В свою очередь, все правовые распоряжения приходили из центра в Тобольск. Но в 1736 году Иркутский губернатор получил административную самостоятельность и стал подчиняться непосредственно правительству. Так было положено начало делению Сибири на Западную и Восточную.

В 1760-х гг. начался новый виток реформирования управления Сибирью, более унифицировавший ее с Россией. В 1763 году окончательно упраздняется Сибирский приказ. Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях наряду с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям – коллегиям, а с 1802 года – по министерствам. Однако, сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.

В 1763 году впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется. В 1764 году Иркутская провинция переводится в ранг губернии.

В начале 80-х гг. Сибирь поделена на 3 наместничества – Тобольское, Колыванское и Иркутское. Вводился принцип разделения властей. Так, финансовые вопросы решала Казенная палата. Судебные функции исполняли Палата уголовных дел и Палата гражданского суда. Вводился сословный суд: для дворян – Верховный земской суд и Уездный суд, для купцов и мещан – Губернский магистрат и городские магистратуры. Но разделение властей во многом носило формальный характер, поскольку все учреждения замыкались в конечном счете на губернаторе, который концентрировал в своих руках всю полноту власти. Появились в Сибири специальные государственные органы, занимавшиеся общественным попечением и решением социальных проблем (Приказ общественного призрения, Городовой сиротский суд).

С конца XVIII века в городах учреждены городские думы и управы. На смену бургомистру пришел городской голова (из почетных граждан). В соответствии с «Жалованной грамотой» 1785 года изменилось и городское самоуправление в Сибири. Теперь это были – Собрание городского общества, общая городовая дума, городской магистрат, ремесленная управа и пр. однако, в 1804 году магистраты и думы существовали только в 13 городах из-за малочисленности горожан, в остальных же 25 уездных городах были только ратуши. Несмотря на то, что городские думы контролировались государственной администрацией, но все же их участие в управлении благоустройством, культурой, торговлей имело серьезное значение.

3. В начале XIX века на Сибирь в правительственных кругах смотрели как на колонию, но открыто колониальный характер сибирской политики не признавался, т.к. это могло бы охладить к метрополии и коренных жителей, и русских. Поэтому Сибири была предоставлена некоторая административная автономия. Однако, региональная позиция правительства была непоследовательной. Оно было заинтересовано в освоении края, оставляя главным содержанием своей политики стремление охранять и сохранять эти территории. Это подтверждает и структура государственных расходов на Сибирь. В 1819 году военные затраты сибирского бюджета составляли 60%, содержание аппарата – 12%, содержание арестантов – 2,2%, на образование выделялось 0,8%.

Административное устройство определялось Положением «Учреждение о губерниях» 1775 года и состояло из 4-х основных уровней:

Наместническое (генерал-губернаторское) во главе с генерал-губернатором (высшее руководство и надзор);

Губернское управление (губернатор и его администрация);

Областное управление;

Уездное (в городах – в зависимости от статуса – коменданты или городничие) и крестьянское самоуправление.

В Сибири по-прежнему сохранялось гипертрофированное сосредоточение власти в руках наместника в связи с удаленностью от центра, не было учреждений дворянского сословия.

В 1797 году Павел I разделил Сибирь на две губернии – Тобольскую и Иркутскую. Их губернаторы заменили наместников.

В правление Александра I губернатор и генерал-губернатор находились вне жесткой бюрократической иерархии, т.к. олицетворяли прямую связь местной власти с монархом. Существовало еще и отраслевое подчинение, устраивающее ведомственный сепаратизм. В 1803 году было образовано единое для всей Сибири генерал-губернаторство (Иркутск), которое возглавил И. О. Селифонтов, бывший до этого губернатором в Тобольске и Иркутске. В 1804 – 1805 гг. многолюдные уезды были разделены на комиссарства, из Тобольской губернии выделена Томская. Была усилена и административная опека над населением, в результате не плечи населения легло содержание дополнительного числа чиновников. С 1806 года сибирским генерал-губернатором стал И. Б. Пестель, который находился во главе края 13 лет, но в Сибири побывал лишь однажды, при вступлении в должность.

В 1819 году генерал-губернатором назначен М. М. Сперанский, который начинает реформирование края. По его предложению был создан Сибирский комитет, занявшийся координацией деятельности различных государственных органов в отношении Сибири. Сибирь разделили на два генерал-губернаторства – Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское и административными столицами в Тобольске (с 1839 года – в Омске) и Иркутске. Губернии и области делились на округа. Генерал-губернаторы, гражданские губернаторы, областные начальники по-прежнему обладали широкими полномочиями. Генерал-губернаторы командовали вооруженными силами. При них создавались Главные управления из чиновников министерств внутренних дел, юстиции, финансов. Однако, фактически идеи Сперанского остались нереализованными. Генерал-губернаторы конфликтовали с министерствами, законность и правопорядок оставались недостижимыми идеалами. В 1838 году Сибирский комитет был закрыт.

Более кардинальными были перемены в городском самоуправлении, которое существенно упростилось. Думы и магистраты упразднялись, вместо них введено хозяйственное управление, городской суд и городские старосты. Таким образом, в 1 пол. XIX века в правительственных подходах по управлению Сибирью шла борьба между двумя тенденциями – централизмом и регионализмом: полная унификация сибирского управления на общеимперских началах или же предоставление Сибири некоторой административной автономии.

Жалобы сибирских генерал-губернаторов на недостаток власти, на ее ограничение центральными ведомствами сопровождались реальными шагами по расширению генерал-губернаторских полномочий. С 1838 года западно-сибирские, а с 1841 года восточно-сибирские учебные заведения были подчинены местным генерал-губернаторам. Существенно расширились их права и в хозяйственном управлении. Важной прерогативой генерал-губернатора стала возможность влиять на назначение сибирских чиновников. Теперь они могли назначать и увольнять чиновников до 6 класса по «Табели о рангах».

За 30 лет после 1822 года на губернаторских постах сменилось 29 человек. Особенно часто менялись генерал-губернаторы в Тобольске (11 чел.). Несмотря на значительную власть, предоставляемую сибирским генерал-губернаторам, нельзя все же видеть в них просто сатрапов, узурпаторов власти. Нередко они оказывались в весьма сложных условиях. Не имевшие опыта гражданского управления, незнакомые с сибирскими условиями, опасаясь чиновных и купеческих интриг, при отсутствии надежной поддержки в столице и самой Сибири, они легко могли стать послушным орудием в руках сибирской бюрократии. А стремясь проявить самостоятельность, генерал-губернаторы часто наживали врагов, которые стремились воспользоваться любым удобным поводом, чтобы скомпроментировать в глазах верховной власти неугодного начальника края. Поэтому, чтобы удержаться на своем посту, генерал-губернатору приходилось вести борьбу с оппозицией, искать поддержки у могущественных лиц в Петербурге, лавировать между различными группировками в сибирском обществе.

Существенной чертой царствования Николая I стала ориентация на частные меры по регламентации деятельности административного аппарата, особенно местного. Только за 1 половину XIX в. было проведено около 80 сенаторских ревизий в Сибири. Но перемены в составе сибирской бюрократии, следовавшие за ревизиями, мало что меняли в административном аппарате.

В 1866 году в Западной Сибири насчитывалось 1628 классных чиновников, в Восточной – 1355. По данным переписи 1897 года – 4327 чиновников в Сибири. Положительно то, что к нач. XX века существенно увеличилась доля местных уроженцев в составе сибирского чиновничества (до 38%). В целом для Сибири характерна даже большая роль бюрократии, чем для европейской России: «В Сибири все обращается около начальника; он дает всему направление. Пословица «до бога высоко, до царя далеко» родилась, вероятно, в Сибири».

Во 2 пол. XIX в. в общественной мысли встает вопрос о месте сибирского региона – «областничество». На высшем правительственном уровне тоже осознавался особый статус Сибири. Областники упрекали правительство в том, что оно не могло выработать четко осознанной колониальной системы и не умело пользоваться Сибирью. В 1852 году создается Второй Сибирский комитет «для предварительного рассмотрения дел по управлению Сибирью». Хотя он просуществовал только до 1864 года, но сумел переломить отношение высших властей к краю и поставить ряд проблем. Так, впервые был обозначен научный подход к административному устройству Азиатской России. Генерал-губернаторская власть была признана неэффективной.

В 1882 году западно-сибирское генерал-губернаторство было упразднено, а для управления Акмолинской, Семиполатинской и Семиреченской областями учреждалось Степное генерал-губернаторство с центром в Омске. Тобольская и Томская губернии переданы в ведение министерств, но это не привело к ослаблению местной власти: губернаторы смогли даже расширить свои права. Потребность же в новой территориальной организации диктовалась военно-политическими причинами. Во 2 пол. XIX в. в Сибири на генерал-губернаторских постах побывало 13, а на губернаторских – 62 человека. Все генерал-губернаторы были военными (генералами и генерал-лейтенантами), а среди губернаторов – 1/3. У них по-прежнему сохранялись чрезвычайные полномочия и это вызывало беспокойство в центре. Но финансовая деятельность генерал-губернаторов была сужена. Не устраивало сибирских начальников независимое положение почтовой службы, они стремились (удачно) поставить под свой контроль жандармов.

Главными особенностями сибирской административной политики являлись географическая удаленность Сибири от центра управления страной, низкая плотность населения, смешанный конфессиональный и этнический состав, формирование на территории Сибири в результате колонизации особого русского этнотипа, имеющего свои социокультурные и психологические черты, господство государственной формы собственности на основные природные и трудовые ресурсы, специфика социально-экономических процессов. Активизация внешней политики России в Азиатском регионе, строительство железнодорожной магистрали через всю Сибирь, возрастание переселенческого потока из европейской части России за Урал способствовали переосмыслению в правительственных и общественных кругах значения Сибири для будущего развития России в целом.

При разработке сибирской политики самодержавие постоянно сталкивалось с решением целого комплекса теоретических и практических задач политического, социально-экономического и административного свойства. Во-первых, это было вызвано социально-экономическим своеобразием Сибири, ее непохожестью на европейскую часть страны; во-вторых, определялось социально-психологическими особенностями не только коренного, но и русского населения Сибири, что вызывало определенное беспокойство у властей; в-третьих, наличием сепаратистских, автономистских и децентрализаторских настроений не только среди сибирской интеллигенции и предпринимателей, но даже и у части местной администрации.

Особенно отчетливо расхождение экономических интересов центра и региона обнаружилось в вопросах торговли, как внутренней, так и внешней, а также при распределении бюджетных средств. Серьезные разногласия наметились и в вопросе характера развития сибирской промышленности, направления транспортных артерий Сибири. Сибирская общественность сопротивлялась превращению региона в сырьевой придаток центра, признавала освободиться от «московского мануфактурного ига».

Вызывало недовольство и то, что ряд реформ, прежде всего судебная и земская, осуществленных в Российской империи, не были в полной мере распространены на Сибирь. Сибирский регион оставался долгие годы местом политической и уголовной ссылки, отягощающей местные финансы и развращающе действующей на сибиряков. Высказывались обвинения, что метрополия высасывает не только материальные, но и духовные силы Сибири, централизовав всю научную деятельность и систему высшего образования. Существовали серьезные расхождения на цели и задачи переселенческой политики: в политике центра не первое место ставилась задача – снять остроту аграрного кризиса в европейской России за счет свободных сибирских земель, а собственно сибирские нужды отодвигались при этом на задний план.

В результате во взаимоотношениях центра и Сибири накопился целый ряд проблем, вызванных отсутствием в правительственной политике сбалансированного сочетания общегосударственных и региональных интересов.

Лекция 6.

Похожая информация.