Тема 16. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ

    Государственная политика и управление как категории политической науки.

    Функции и виды государственного управления.

    Критерии эффективности государственного управления.

Ключевую роль в жизнедеятельности общества играет государство. Оно обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих процессов и явлений в социальной, экономической, политической, духовной и других сферах общественной жизни. В той или иной степени государственное воздействие затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев, организаций, движений и каждого гражданина. При этом государство воздействует не только на развитие процессов и явлений, протекающих в обществе, но и общественные отношения, на проблемы, касающиеся мировоззренческих установок, политической системы, ее жизнеспособности и эффективного функционирования.

Государственная политика – это совокупность взаимосвязанных действий государства, направленных на достижение отдаленных целей в обществе. Поскольку она регулирует ту область общественных отношений, которая не относится к частной сфере жизни людей, в англоязычном мире ее называют публичной политикой (public policy). Понятие «государственная политика» указывает на содержательное измерение феномена политики, раскрывая процесс принятия решений, и на ее формальное измерение, раскрывающее институциональный аспект осуществления государственной власти законодательными, исполнительными и судебными органами при данном конституционном строе. Таким образом, государственная политика – это ценностно-идеологическое ядро управления. Она олицетворяет стратегический курс общества, определяет средства и методы его реализации, иерархию и пространство действий институтов власти, применение ими легитимной компетенции и норм взаимоотношений.

Признаками государственной (публичной) политики являются, во-первых, наличие официально признанных общественно значимых целей, во-вторых, использование этих целей для осуществления государством взаимосвязанных действий.

В соответствии с характером и масштабами участия государства в обслуживании общества можно выделить три типа государств : 1) государство – «ночной сторож», которое занято, прежде всего, поддержанием законности и правопорядка как условий, при которых граждане в состоянии сами позаботиться о собственном благополучии; 2) полицейское государство , регулирующее все сферы жизни граждан с тем, чтобы любая сфера деятельности превращалась в служение государству; 3) государство всеобщего благоденствия (социальное государство), которое стремится перераспределить национальное богатство, чтобы организовать наиболее эффективное регулирование в таких сферах, как занятость, образование, здравоохранение.

В соответствии с наборами функций, выполняемыми государствами, Г. Алмонд и Дж. Пауэлл выделили четыре направления государственной политики: 1) извлечение ресурсов (денег, людей, товаров и услуг) из внутренней и внешней среды; 2) их распределение между различными группами общества; 3) регулирование поведения людей , т.е. использование методов убеждения и принуждения, а также иные способы привлечения людей к извлечению и распределению ресурсов; 4) символические действия, предназначенные для поддержания духа общности – речи, церемонии, памятники и др. Важным критерием эффективности государственной политики служит соответствие ее результатов поставленным целям.

Управление – это общественное явление. Оно создано людьми в целях сознательного регулирования своей жизнедеятельности и является одной из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей, от состояния которой во многом зависит благосостояние общества. Под управлением понимают процесс перевода системы из одного состояния в другое посредством целенаправленного воз­действия на объект управления с целью изменения его состояния. В социальном управлении задействованы различ­ные социальные силы, сочетается сознательный и спон­танный способы регулирования.

Признаки управления:

    Управление имеет место там, где осуществляется совместная деятельность людей.

    Управление призвано обеспечить целенаправленность совместной деятельности.

    Управление достигает заданной цели путем организации, то есть объединения, согласования и координации поведения и действий людей.

    Объектом управления является совместная деятельность людей, их поведение и отношения.

    Управление выполняет общие для совместной деятельности людей функции, обеспечивая согласованность между индивидуальными действиями.

    Управление осуществляется на началах подчинения участников деятельности общей воле.

    Особый механизм реализации управления осуществляется субъектом управления, в роли которого может выступать как группа людей, так и отдельные уполномоченные на это люди.

Политическое управление – это процесс поста­новки общенациональных задач развития, разработки по­литического курса, принятия решений на общегосударст­венном уровне. В условиях демо­кратии возникает соучастие граждан в процессе управле­ния, проведении политических курсов, разработке и реа­лизации властно-управленческих решений, отборе самих управленцев на основе прямого и (или) опосредованного участия в этом процессе граждан, включая осуществление контроля над деятельностью властных структур. Понятие «политическое управление» используется на­ряду с понятием «политический менеджмент». Политиче­ский менеджмент - это вид управленческих отношений в политике, где субъект (политическая организация, госу­дарственный деятель, группа давления) не может опереться на институционализированные процедуры нормотворче­ства либо административный ресурс.

В механизме управления центральное место занимает принятие политических решений – сознательный выбор субъектами политики стратегии и тактики политических действий. Эти решения принимаются на центральном уровне (к ним можно отнести законы и постановления парламента, декреты и указы главы государства, программы социально-экономического развития).Процесс принятия и реализации политических решений включает следующие процедуры:

    сбор и системный анализ информации о социальной необходимости решений и наличных ресурсах для достижения общественных целей;

    формирование проблемы и включение ее в повестку дня властных институтов;

    разработка и рассмотрение (обсуждение) альтернативных вариантов решения проблемы;

    окончательный выбор и легитимизация решения;

    выполнение решений и контроль их социальной эффективности.

Управление обществом на основе законов власть осуществляет с помощью своего бюрократического аппарата. В разработанной М. Вебером классической теории бюрократии сформулированы основные требования к чиновничеству, которые являются актуальными и сегодня. Согласно М. Веберу, чиновник должен:

1) быть отделен от собственности на средства управления, подчиняться только служебному долгу;

2) действовать в рамках устойчивой служебной иерархии;

3) иметь четко определенную структуру компетенции и власти;

4) работать в силу контракта (на основе свободного выбора);

5) работать в соответствии со специальной квалификацией;

6) вознаграждаться постоянными денежными окладами;

7) рассматривать свою службу как единственную или главную профессию;

8) предвидеть свою карьеру в соответствии со старшинством или заслугами;

9) руководствоваться принципом безличности, т.е. системой правил, рекомендаций и инструкций, сохранять полнейшую беспристрастность;

10) подчиняться в своей деятельности единой и систематической дисциплине и контролю.

Бюрократию, отвечающую перечисленным параметрам, М. Вебер назвал «рациональной», в отличие от «иррациональной» традиционных обществ. Чтобы избежать превращения бюрократии в замкнутую касту, стоящую над обществом и не способную к инновациям, он предлагал осуществлять регулярную ротацию управленцев и обеспечивать контроль над ними со стороны политических институтов.

Таким образом, управление, как объективная реальность, имеет место во всех странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей и представляет собой целенаправленное взаимодействие субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Государственное управление воплощается в государст­венной политике, в выработке конкретного политического курса и призвано обеспечивать целостность и жизнеспособность политической системы, ее устойчивость и адаптивность к требованиям внутренней и внешней среды. Это разновидность социального управления, опирающийся на легитимные властные полномочия, механизмы и ресурсы национального государства.

Государственное управление рассматривается в качестве целенаправленного воздейст­вия государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Эта социальная деятельность осуществляется на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами. Государственное управление можно рассматривать в широком и в узком смыслах. В широком смысле государ­ственное управление - это осуществление государствен­ной власти через принятие политико-государственных ре­шений и их реализацию . В данном контексте государственное управле­ние выступает как разновидность социального управления. В узком смысле государственное управление - это государственное администрирование, то есть административная, исполнительно-распорядительная дея­тельность государственных органов, которая направлена на регулирование процессов, отношений, связанных с жиз­недеятельностью общества и осуществляющаяся на про­фессиональной основе.

Субъектами государственного управления могут выступать центральные государственные органы и органы местного управления и самоуправления. Управляемыми объектами в зависимости от уровня социальной общности могут быть человек, коллективы и объединения людей, общество в целом; в зависимости от сферы общественной жизни можно выделить экономические, политические, социальные и духовно-идеологические объекты.

Природу и специфику государственного управления определяет: во-первых, субъект управления – государство; во-вторых , то, что управление представляет собой способ реализации государственной власти, так как законы, решения, нормы и т.д., установленные государственной властью, являются общеобязательными и обеспечиваются авторитетом и силой государства; в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений – в центре внимания лежат решения общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей всего общества; в-четвертых, комплексный характер методов и средств государственного воздействия (применяются не только экономические, социально-психологические, политические методы, но и методы принуждения – административно-распорядительные).

Среди основных принципов организации государственного управления можно выделить принцип системности, научности (в основе управленческих действий лежат научные подходы и методы), гуманизма, который тесно связан с принципом социальной направленности, демократизма, законности, гласности (граждане должны быть информированы о целях и задачах органов госуправления), разделения властей, объективности (предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом), оптимальности (направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах).

Возможности государственного управления определяются:

    волей и силой государственной власти, ибо безвольное и не имеющее стратегической линии государство не способно выполнить свои задачи и функции;

    уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.).

    располагаемыми ресурсами (не только природными, материальными, трудовыми, но и политическими, идеологическими).

Виды государственного управления :

    В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют координационное (характерное для федераций и конфедераций, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью) и субординационное (основано на административном подчинении периферии центру, характерно для унитарных государств) управление.

    По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое (предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия) и функциональное (осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т.д.).

    В зависимости от масштаба временных рамок: стратегическое управление (определят долгосрочную перспективу развития как по всем, так и по отдельным сферам и направлениям. Выделяют стратегии отраслевые – ресурсосберегающие технологии и т.д., функциональные – подавление инфляции, привлечение инвестиций и т.д., общеполитические – стабилизация, перестройка и т.д.); тактическое управление (кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей); оперативное управление (направлено на решение текущих задач и возникающих в процессе управления новых проблем).

    По способам учета интересов субъектов управления и использования методов управление может быть административное (означает непосредственное влияние на интересы, управляемые методами директивного принуждения (разрешение, запрет, дисциплинарные санкции и др. и используется через назначение, увольнение, поощрение) и экономическое (означает воздействие на объект через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную систему, т.е. косвенно через его экономические интересы). Можно выделить и доверительное управление , когда оно носит договорной характер между органами госуправления и предприятием на основе паритета сторон и осуществляется специальными управляющими.

    По уровням: национальный, региональный и местный уровень государственного управления. Каждому из уровней отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам.

Цели государственного управления должны быть реально достижимы, согласованы и взаимодополняемы, понятны управляющим и управляемым, локальные и частные цели всегда подчинены общим, распределены по функциям государственных органов.

Функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами.

По направленности и месту воздействия выделяют внутренние и внешние функции. К внутренним функциям относятся: экономическая – выработка стратегии и тактики экономического развития страны и реализация этой политики; политическая – обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство, социальная – определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества; нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь; экологическая – регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды. Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: оборонная, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в области решения глобальных проблем современности.

По своему характеру можно выделить политические и административные функции. Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Сущность административных функций состоит в обеспечении исполнения законов, правил, норм порядка и т.д.

Существует также ряд универсальных управленческих функций, которые реализуются на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими , требующими профессиональной управленческой квалификации, являются планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль. Специфические функции находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать от имени государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование вида деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Характерная черта государственного управления в Республике Беларусь – вовлечение граждан в процесс выработки и принятия решений. Активно используется в стране такая форма прямого участия граждан в принятии политических решений, как референдумы. К новым формам участия граждан в формировании политики государства относятся республиканские и местные собрания. В них подготовке принимают участие граждане, коллективы, институты государства и общественные объединения. Проекты документов собраний публикуются в печати и имеют широкий общественный резонанс, предоставляют возможность внести предложения и высказать замечания по вопросам государственной политики. В1996 г. на первом Всебелорусском народном собрании мнение граждан определило выбор политического курса молодого суверенного государства. Избранные гражданами представители рассмотрели и утвердили проект программы преодоления кризисных процессов в социально-экономическом развитии страны. Состоявшееся в 2001 г. Второе Всебелорусское народное собрание приняло программу социально-экономического развития на 5 лет, которая явилась стратегическим курсом системных реформ и повышения качества жизни. Политическая стратегия, направленная на укрепление суверенной государственности, эффективную экономику и социально ответственную политику получила поддержку участников третьего Всебелорусского народного собрания 2006 г. и четвертого Всебелорусского народного собрания 2010 г.

Применительно к системе государственного управления эффективность следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных ресурсов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. Эффективность управления означает его результативность, достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов (материальных, трудовых, финансовых и др.). Запаздывание сроков реализации управленческой задачи ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.

Необходимость оценки эффективности государственного управления обусловлена :

    невозобновимостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного и слабого управления;

    порождением новых проблем, способных длительное время влиять на снижение уровня управления;

    снижением доверия к управлению, его общественному престижу.

Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны, а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяют различные виды эффективности государственного управления: экономическую, социальную, экологическую, внешнеполитическую, а также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.

Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используются критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект. Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически состояться как личность в свободном, демократическом обществе.

Важнейшими группами показателей являются:

    общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД;

    отраслевая структура национальной экономики. Здесь важное значение имеют отрасли, обеспечивающие научно-технических прогресс – машиностроение, химическая промышленность, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов;

    производство основных видов продукции на душу населения. Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики, а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования и т.д.

    уровень жизни населения, который оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП (особенно на конечное потребление – личные потребительские расходы). Для анализа уровня жизни используются показатели: потребительская корзина, прожиточный минимум, средняя продолжительность жизни, уровень образования населения, потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании, уровень квалификации трудовых ресурсов, численность студентов и учащихся на 10 тысяч населения, а также показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, обеспеченность жильем и др.). В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений. ИРЧП – интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни.

Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов. Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:

    производительность общественного труда (исчисляется как отношение производственного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства);

    фондоотдача (характеризует эффективность использования производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях;

    материалоемкость, которая характеризует уровень материальных затрат на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей и предприятий – эффективность использования предметов труда. Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используют показатели энегроемкости и металлоемкости.

Всемирная экономия материальных ресурсов является одним из важнейших признаков интенсивного развития экономики. Для Республики Беларусь эта проблема весьма актуальна. Это связано с тем, что большинство отраслей промышленности работает на привезенном сырье, материалах, топливе. Для решения проблемы ресурсосбережения на государственном уровне выработан комплекс мер, направленных на обеспечение и рациональное использование материальных ресурсов, в том числе программы «Энергосбережение», «Ресурсосбережение» и другие.

Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменения уровня и качества жизни населения, через развития социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, международного сотрудничества, национальной безопасности и т.д.

Из всех способов оценки следует выделить: отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности; общественное мнение , которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей; средства массовой информации , которые призваны объективно оценивать происходящие в жизнедеятельности общества события и результаты управления; а также обращения граждан , содержание которых формирует представление о жизни людей, их потребностях. Они позволяют обнаружить недостатки, упущения и слабые места в системе государственного управления.

Совершенствование системы государственного управления и повышения ее эффективности в Республике Беларусь на современном этапе ведется по следующим направлениям:

    оптимизация и повышение устойчивости структуры политических институтов государства посредством укрепления их правовых основ и повышения результативности в области социальной политики;

    улучшение взаимодействия трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, а также сотрудничество и партнерство институтов власти и гражданского общества;

    повышение уровня профессионализма, теоретической, практической компетентности и ответственности кадров государственного аппарата;

    создание механизма управления обществом на основе сочетания методов государственного и рыночного регулирования, использования современных организационных, информационных социальных и политических технологий;

    претворение в жизнь стратегического курса государства, нацеленного на демократические политические изменения, формирование развитой рыночной инфраструктуры и социально эффективной экономики, интеграцию страны в мировую экономическую систему.

Управление - систематическое, целенаправленное воздействие субъекта управленческой деятельности на управляемый объект с целью его упорядочения, сохранения и развития. Но процесс управления не сводится только к «воздействию» субъекта на объект, а предполагает также и обратную связь или, иными словами, «ответную реакцию» управляемой системы на воздействие управляющего субъекта.

Таким образом, возникает взаимодействие между субъектом и объектом управления.

Общество (политическая система), как и любая система, подвержено действию различных регуляторов, в том числе и стихийных. Управление - высшая форма сознательного регулирования процессов функционирования и развития системы.

Структура управления состоит из следующих основных элементов:

Субъект управления - индивид, группа, организация, социальный (политический) институт, являющиеся носителями управленческого воздействия на объект.

Объект управления - социальная (политическая) система (общество, социальная общность, организация, индивид и т. п.), на которую направлены все виды управленческого воздействия.

Ресурсы управления - это все то, что может «заставить» управляемый объект выполнять распоряжения (указания, приказы) субъекта. Это может быть: материальное вознаграждение, физическое принуждение, харизма и властные полномочия субъекта управления, моральные и правовые нормы, традиции, идеи, и другое.

Цель управления - сохранение стабильного функционирования управляемого объекта, дальнейшее его развитие или перевод объекта в новое качественное состояние (реформирование).

Политика является лишь одним из видов управления социальными отношениями в обществе. Кроме политических, существуют и другие виды управления: административные, правовые, экономические, социокультурные и т. д. Политическое управление благодаря тому, что обладает монополией на политическую власть в обществе, доминирует над всеми другими видами управления. Поэтому там, где все иные виды управления в решении возникающих общественных проблем и конфликтов оказываются малоэффективными, возникает необходимость применения политических методов, опирающихся на силу власти. Именно атрибут власти и возможность ее применения отличает политическое управление от всех остальных его видов.

Политическое управление - это одна из форм взаимодействия субъектов в связи с разработкой, принятием и реализацией политических решений. В его основе такие ключевые понятия, как управление, политика, государство, власть. Каждое из них придает политическому управлению свою специфику и пределы компетенции: 1)

являясь одной из разновидностей управления, политическое управление в решении функциональных задач «использует» многие принципы и методы общей теории управления; 2)

с позиции государства политическое управление является одним из видов государственного управления наряду с такими видами, как административное, экономическое, социальное и другие; 3)

с точки зрения политики политическое управление не есть только прерогатива государства, а входит в компетенцию всей политической системы. В этом смысле политическое управление в демократической политической системе значительно шире государственного управления; 4)

понятие власти в политическом управлении предполагает отношения господства и подчинения, возникающие между субъектом и объектом управления.

Существует несколько подходов к определению понятия и сущности политического управления.

Первый подход исходит из того, что в основе политического управления находятся классовые антагонистические противоречия, а сущность самого управления заключается в организованном насилии господствующего класса по отношению к порабощенным классам. Такой подход называется классовым или марксистским.

Второй подход предполагает лишь субъект-объектные отношения в системе политического управления, когда основной субъект политики (правящая партия, определенные государственные органы) разрабатывает и принимает политические решения, а исполнительно-распорядительные структуры исполняют принятые решения.

При таком подходе управление имеет политический характер лишь для доминирующих в обществе и госу- дарстве институтов политической власти, а исполнительно-распорядительная деятельность является только средством реализации политической воли.

Третий подход основывается на том, что в тоталитарных и авторитарных политических системах происходит поглощение политических отношений административными и превращение политического управления в административное, предполагающее монополию государства на власть и управление. В истории России административное управление нередко приобретало форму безальтернативного политического принуждения и прямого физического насилия60.

Четвертый подход предполагает, что для политического управления наиболее характерными являются субъект-субъект- ные отношения, при этом не исключаются и субъект-объектные отношения. Это особая сфера взаимодействия между субъектами политики и управления по поводу разработки, принятия и реализации политических решений, когда ни одна из позиций не является безусловно доминирующей, когда существует постоянная необходимость диалога и поиска компромиссов, когда управленческие решения направлены на разрешение общественно значимых проблем".

Каждый из представленных выше подходов к определению понятия и сущности политического управления имеет теоретические обоснования и практические примеры в истории различных стран. Но в наибольшей степени современным представлениям о политическом управлении соответствует четвертый подход, который предполагает как субъект-субъектные, так и субъект-объект- ные политические отношения. Например, в период выборов представителей в законодательные и исполнительные органы власти социальные группы (избиратели) функционируют как субъекты политического управления. От их политической воли (политического выбора) во многом зависит кадровый состав выборных органов власти и проводимая ими политика.

После избрания выборные институты функционируют как субъекты политического управления, а объектами их управления становятся, в частности, большие и малые социальные группы общества. Но это не исключает участия гражданского общества и отдельных его структур в разработке и принятии политических решений как непосредственно (выборы, референдум, митинги, демонстрации, общественное мнение и другие), так и опосредованно, через своих представителей в государственных органах и институтах гражданского общества.

Такой подход к политическому управлению является наиболее характерным для демократических стран, в которых имеются правовое государство и развитое гражданское общество. Кроме того, политическое управление предполагает наличие эффективной нормативно-правовой системы («правил игры»), которая не позволяет ни одному субъекту занять доминирующие позиции и навязывать свою волю другим. Ведь политическое управление должно учитывать все многообразие общественных интересов; обладать цивилизованными методами урегулирования возникающих конфликтов и искусством компромиссов и консенсуса.

Демократическая система политического управления представляет собой непрерывный процесс взаимного учета и согласования общественных интересов на всех стадиях разработки, принятия и реализации управленческих решений. Это такая система политических отношений, в которой субъекты и объекты управления находятся в постоянной взаимозависимости друг от друга, когда прямая и обратная связь как бы уравновешивают друг друга.

Но если в стране нет развитого гражданского общества и правового государства, то демократический вариант политического управления в принципе невозможен.

Ниже приводится пример инструкции, внутренней для холдингового предприятия, по ведению управленческой учетной политики для предприятий холдинга и последующей отчетности.

В идеале управленческая и бухгалтерская отчетность должны строиться на единых данных, с едиными аналитическими признаками, формироваться в единые сроки. Как вариант, вводится понятие «операционного дня», в течение которого все финансовые операции должны быть учтены в информационной системе. В российской практике конца 90-х - начала 2000-х гг. такая ситуация скорее редкость, поскольку некоторые предприятия формируют отчетность при несогласованности бухгалтерского и управленческого учета.

Укажем несколько существенных отличий ведения управленческой учетной политики от бухгалтерской:

  1. стоимость товаров (готовой продукции, сырья и материалов) учитывается без НДС (на других предприятиях стоимость товаров может учитываться с НДС, так как связывает сумму товара с оплачиваемыми и получаемыми денежными средствами);
  2. учет готовой продукции производится по себестоимости (на других предприятиях учет готовой продукции может вестись в продажных ценах. Это показывает сумму средств, которую предприятие может получить после продажи, т.е. будущая прибыль от продаж уже учитывается в стоимости готовой продукции);
  3. списание НДС уплаченного на дебет счета «Расчеты с бюджетом» означает уменьшение управленческой прибыли и стимулирует налоговую оптимизацию;
  4. мелкие суммы затрат учитываются по оплате, а не по начислению. Такая практика достаточно распространена, но игнорирование «неначисленной задолженности» может привести к искажению финансовых результатов;
  5. учет основных средств осуществляется без амортизации в течение года, такой учет подходит для предприятий с небольшим количеством основных средств;
  6. равномерное начисление налогов по месяцам более правильно отражает налоговую нагрузку на затраты;
  7. осуществляется конвертация бухгалтерских проводок в управленческие проводки, и на их базе формируется управленческая отчетность (баланс и прочее). Такой путь оказался более трудоемким, чем ведение только бухгалтерского учета, но менее трудоемким, чем параллельное ведение двух учетов: бухгалтерского и оперативного (управленческого).

Организация управленческого учета.

Учет операций проводится на счетах управленческого учета.

Руководство процессом.

Руководитель предприятия:

  • отвечает за результаты;
  • организует процесс формирования управленческого баланса и отчета;
  • отчитывается перед вышестоящей организацией;
  • согласовывает формат отчета: 1C, Excel или другой;
  • организует учет всех хозяйственных операций, включая коррекции всех видов.

На каждом предприятии выделяется исполнитель по ведению управленческого учета (на предприятиях с малой численностью персонала им может быть руководитель) или функция управленческого учета может быть возложена на нескольких лиц согласно квалификации, объему работы, доступа к информации и т.д.

Исполнитель:

  • осуществляет учет хозяйственных операций, в том числе в бухгалтерии;
  • при необходимости преобразует бухгалтерские проводки (сводные) в проводки по управленческим счетам;
  • технически готовит отчеты;
  • участвует в согласовании формата отчета.

Методы ведения отдельных статей.

Реализация (продажа) товаров, формирование прибыли . Реализация (продажа) товаров фиксируется в момент отгрузки (условия: товар отгруженный равен проданный - переход прав собственности; товар оприходованный равен купленный). Продажа товаров фиксируется через дебет субсчетов счета 62 «Расчеты с покупателями и заказчиками» независимо от срока оплаты товаров. Оплата, в том числе предоплата, фиксируется по кредиту счета 62 «Расчеты с покупателями и заказчиками». Предоплата формирует кредитовое сальдо по данному покупателю.

Формирование продажи ТМЦ и других операций, которые приводят к изменению финансового результата (прибыли), осуществляется сложными управленческими проводками, включая кредит счета.

Оценка запасов и затрат. Учет товарно-материальных ценностей (ТМЦ) производится по закупочным ценам без НДС.

Не исключено ведение управленческого учета с учетом ТМЦ с НДС, в продажных ценах. В этом случае формирование управленческой прибыли осуществляется не в момент продажи, а в момент закупки товаров. Такое ведение учета требует внесения существенных корректировок в учетную политику и заметно усложняет взаимодействие с бухгалтерским учетом.

При фиксировании неликвидных ТМЦ осуществляется их переоценка по текущим рыночным ценам с отнесением разницы на прибыли/убытки.

Списание закупленных товаров на себестоимость происходит по средневзвешенной стоимости товаров. В ряде компаний, осуществляющих компьютерный учет движения товаров, используется списание товаров по цене закупки партии. При списании по другим методам (LIFO, FIFO) отличия фиксируются дополнительными документами.

Списание использованных ТМЦ (стоимости закупаемых товаров и малоценных предметов) на затраты текущего периода осуществляется полностью (100%) в текущем периоде.

На затраты текущего периода относятся заработная плата и начисления, коммерческие расходы, услуги сторонних организаций, ремонт и прочие затраты. Величина прогнозируемых начислений налогов относится на затраты текущего периода.

Проценты по полученным займам учитываются в составе прочих затрат текущего месяца.

Курсовые разницы при расчетах в валюте подлежат зачислению в прибыль/убыток по результатам переоценки (вариант - ежемесячная переоценка или переоценка, осуществляемая в момент совершения операции продажи/реализации/использования товара).

Затраты на реализацию и производство включаются в затраты текущего периода независимо от времени оплаты (вариант - небольшие суммы затрат относятся на затраты текущего периода в момент оплаты).

Начисление НДС. Начисление НДС осуществляется согласно типовым операциям (торговым) в зависимости от формы оформления договорных отношений. По умолчанию НДС, уплаченный при покупке товарно-материальных ценностей и заключении договоров со сторонними организациями, списывается сразу по дебету субсчета 68 «Расчеты по налогам и сборам».

Учет обязательств. Для расчетов с кредиторами используется управленческий счет 60 «Расчеты с поставщиками и подрядчиками», включающий субсчета расчетов с поставщиками товаров, поставщиками услуг и по займам (просроченным и непросроченным).

Покупка товаров фиксируется через кредит субсчетов счета 60 «Расчеты с кредиторами» независимо от срока оплаты товаров. Оплата, в том числе предоплата, фиксируется в качестве дебета счета 60 «Расчеты с поставщиками и подрядчиками». Предоплата формирует дебетовое сальдо по данному покупателю.

Основные средства . Бухгалтерские счета 01 «Основные средства» и 08 «Вложения во внеоборотные активы» объединяются в управленческий счет 01 «Основные средства и нематериальные активы»

Величина первоначальной стоимости основных средств учитывается по затраченным средствам (инвестициям).

Постановка крупных закупок средств труда на учет по счету 01 «Основные средства и нематериальные активы» осуществляется при суммах более 50-кратного размера минимальной месячной оплаты труда.

Для целей управленческого учета амортизация на основные средства по месяцам не начисляется (вариант - начисляется по равномерному методу амортизации).

В конце каждого года производится переоценка основных средств по текущей рыночной стоимости с отнесением разницы на прибыли (убытки).

Инвентаризация.

Инвентаризация основных средств и инвестиций осуществляется раз в год, запасов и затрат - раз в месяц, обязательств - раз в месяц. Выявленные суммы расхождений относятся на прибыль (убытки).

Закрытие периода.

В конце каждого месяца происходит закрытие периода. Закрытие периода предполагает начисление налогов (даже если в бухгалтерии налоги начисляются ежеквартально), списание затрат и др.

Начисление налогов в управленческом учете осуществляется ежемесячно для формирования равномерного распределения затрат в течение года. Начисление налогов по месяцам осуществляется по ожидаемым суммам (например, 1/3 от ожидаемой квартальной суммы), в последний месяц периода доначисляются налоги до достижения точной суммы.

Списание затрат на расходы текущего периода осуществляется методом direct costing . Накладные (периодические) затраты относятся строго на затраты текущего периода, прямые затраты (связанные с выпуском продукции) - на затраты текущего периода пропорционально продажам продукции. Для производственных предприятий допускается начисление затрат методом standard costing, при котором накладные затраты относятся на затраты по производству продукции для совместности с бухгалтерским учетом.

Затраты по реализации проектов, осуществляющихся в течение более одного периода, накапливаются на субсчету «Затраты прямые» (по сути, как инвестиции в оборотные средства). Закрытие (списание) данных затрат происходит после реализации проекта дня фиксации прибыли.

Списание накладных затрат на доходы (по дебету счета «Прибыль») осуществляется после принятия управленческого отчета.

Типовые операции.

Перечень основных типовых торговых операций разрабатывается дополнительно.

Предприятие дополнительно формирует перечень собственных управленческих операций, который утверждается после согласования с консультантами.

Предприятия должны привести методы бухгалтерской учетной политики в соответствие с управленческой учетной политикой для минимизации разночтений.

Порядок контроля.

Для методического и оперативного контроля учета хозяйственных операций могут привлекаться представители органов управления и руководства предприятия, для методического контроля - консультанты.

В современной политологической литературе термин «политическое управление» используется достаточно широко. Однако его трактовка характеризуется большим разбросом мнений. Существует примерно столько определений политического управления, сколько исследователей в данной области. Поэтому для уяснения сущности этого феномена, его места и роли в управлении обществом необходимо, в первую очередь, разобраться в смысле понятий «политика» и «управление». История политической науки свидетельствует, что их содержание и формы не остаются неизменными, детерминированы широким кругом факторов, органически связаны с закономерностями социального прогресса, имеют специфические особенности их проявления в различные исторические эпохи и в разных обществах.

Термин «политика» возник в Древней Греции и образован от слова polis – город-государство. По традиции, восходящей к трудам Аристотеля, основное его содержание связывалось с характеристикой, описанием и анализом форм государственного правления, с тем, что относится к государству. Подобный подход прочно закрепился в политической науке, проблематика которой долгое время практически целиком была посвящена государству. Даже в начале ХХ века в популярном американском учебнике Дж. Гарнера «Введение в политическую науку» утверждалось, что «политическая наука начинается и заканчивается государством».

Существует большое множество определений государства: дескриптивные и нормативные, теологические и светские, философские и юридические, социологические и политологические, либеральные, консервативные и социалистические и т. д. По-разному трактуются и функции этого института, сущность политики. Однако большинство исследователей едины во мнении, что государство является продуктом естественно-исторического развития, своего рода арбитром, координатором и регулировщиком в сообществе людей, определяет общее благо и олицетворяет общую волю всех его членов. Через сеть специальных институтов и учреждений, слой управленцев-профессионалов оно формирует основные «правила игры» и следит за их исполнением, получая в свое распоряжение соответствующие ресурсы и возможности воздействия на общественные процессы и поведение людей. Таким образом, все важнейшие управленческие функции, как и вся политика, замыкаются на деятельности государства. Политика на этом этапе развития, по выражению В. И. Ленина, «есть участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства».

Однако по мере развития общества, создания институтов его самоорганизации (партии, общественные объединения и организации, СМИ и другие институты гражданского общества), а также демократических процедур и механизмов реализации власти (выборы, референдумы) положение в политической сфере существенно меняется. Государство постепенно утрачивает значение единственного инструмента политики. Соединение его с развитым гражданским обществом, обеспечивает демократический характер политической власти. Соответственно корректируется и понимание политики. Политика все чаще рассматривается как особый вид общественных отношений, связанных с использованием институтов публичной (общественной) власти для реализации жизненно важных интересов, потребностей и целей общества. В центре внимания политической науки оказывается не только государство, а власть и вся политическая система. Исследователей занимают проблемы законности притязаний различных субъектов политики на власть, их роль и функции в политической системе, характер и механизмы ее оптимизации, формы и методы воздействия на деятельность государственных органов, кадровая политика и отбор управляющих общественными делами, взаимодействие управляемых и управляющих в ходе разработки, принятия и реализации обязывающих для общества решений.

Механизмы разработки и реализации политики в различных государствах имеют свои особенности. В бывшем СССР, например, политика и управление полностью замыкались на деятельности государства. Наличие КПСС ничего не меняло. Это была государственная партия, которая выполняла в советской политической системе роль ее ядра, руководящей и направляющей силы, функции политического руководства и контроля. Смысл партийного руководства заключался в определении стратегии общественного развития и контроле за ее реализацией через систему государственных и общественных институтов. Область частного интереса и права не принимались в расчет, почти полностью игнорировалась. Государственное управление рассматривалось как управление едва ли не всеми делами общества и индивидов. В социалистической правовой системе отсутствовало деление права на публичное и частное, а конституционное право было превращено в государственное право. Управление как отрасль научного знания развивалась в основном в лоне юридических наук, главным образом административного права.

В западных странах, прежде всего в США, собственность, экономика и управление первоначально провозглашались почти исключительно частным, неполитическим делом. Публичная (общественная) же сфера жизни общества относилась к политико-государственной, но к таковой не сводилась, что привело к многозначности отношений политики и управления. Уже в конце ХIХ века наука публичного управления (public administration) полностью отделилась от частного управления (private administration) и управления бизнесом (business administration) и изучается во многих странах в рамках политической науки, наряду с курсами: сравнительное государственное устройство, публичное право и политическая теория. Этому способствовало то обстоятельство, что в социологии и политической науке этого периода государство рассматривалось как особый механизм управления делами общества.

Несколько позднее, уже в ХХ веке, стремление профессионализировать процесс публичного управления и самих государственных служащих на основе технологий научного менеджмента привело к возникновению в рамках публичного управления новой научной области public policy, что в переводе на русский язык означает – разумный, целесообразный курс (принцип, план, стратегия) действий правительства, организации или отдельного официального лица. В настоящее время эта область публичного управления называется policy science, т. е. наука о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (наука о курсах политики). Она иногда делится на policy analisis (сфокусированный и математический анализ направленной вовне деятельности публичных органов управления и ее воздействия на общество) и на policy making (выработку и формулирование решений, курса этих органов).

Определенные трансформации произошли и в понимании термина «государственная политика». В широком значении слова ее определяют как взаимоотношения правительственных учреждений с их окружением. Так, канадский специалист Лесли Пал рассматривает государственную политику как «направление действий или воздержание от них, выбранное государственными органами для решения определенной проблемы или совокупности взаимно связанных проблем». Британский исследователь Ричард Роуз утверждает, что государственная политика – это «длинная цепь более-менее взаимосвязанных действий, которые имеют определенные последствия для тех, кого они касаются». Американский политолог Д. Истон определяет государственную политику как «авторитарное распределение ценностей для всего общества». Не менее лаконичен А. Каплан, рассматривая государственную политику как «запланированную программу целей, ценностей и действий».

Политическое управление, таким образом, с точки зрения западной политической науки оказалось неразрывно связано с политикой. По мнению наиболее радикально настроенных политологов разделение политики и управления ошибочно как в научном, так и в политическом отношении. Содержание управления определяется политикой, теория управления есть теория политики, а государственная политика рассматривается как политико-управленческая деятельность, реализуемая через систему управления. Чтобы более детально прояснить суть вопроса о сочетании понятий политика и управление, следует учитывать и мнение специалистов в области теории управления. Они считают, что управление – это:

· функция, элемент сложных (в том числе социальных, общественных) систем, обеспечивающий упорядочение структуры, поддержание режима деятельности, способов функционирования и развития систем;

· воздействие на общество путем самонастройки или с помощью общественных институтов (субъектов управления);

· определение программ и целей деятельности субъектов управления, подготовка и принятие решений, организация и контроль исполнения;

· деятельность не только специальных институтов, но и участие в управлении рядовых граждан;

· управление в обществе одной сферой, ведущее, как правило, к изменениям в других сферах.

Таким образом, исходные посылки политологов и специалистов по теории управления почти полностью совпадают, что позволяет утверждать о неразрывности политики и управления, научной и практической значимости учебного курса по политическому управлению.

Наиболее общим объектом политики является общество, все происходящие в нем процессы. В этой связи политическое управление выступает как особая форма управленческой деятельности по регулированию политического процесса, координации, согласованию и реализации разнообразных интересов различных социальных слоев и групп. Политические отношения в данном случае рассматриваются как часть более общей системы общественных отношений. В то же время они являются относительно самостоятельной, саморазвивающейся системой, имеющей свою логику и закономерности развития, устойчивые тенденции которой определяют направления и формы политического управления.

Политическое управление и его технологии основаны на нескольких теоретико-методологических подходах.

Первый подход связан с теорией сложных организаций, в рамках которой выявляются особенности и влияние различных политико-государственных организаций на разработку и реализация управленческих решений и политического курса государства.

Второй подход проявляется в стремлении выявить причины неудач реализации отдельных решений и политического курса. Особое внимание уделяется проблемам контроля и критериям оценки, обоснованию эффективности деятельности субъектов политического управления, взаимоотношениям управленцев с общественностью, взаимодействию государства со структурами гражданского общества.

Третий подход – институциональный, изучает механизмы координации политико-управленческой деятельности между различными уровнями и структурами управления, проблемы децентрализации и деконцентрации в системах государственного управления, организационные условия эффективности политического управления в обществе.

Четвертый подход – политико-экономический, исследует политические курсы субъектов управления, технологии политического управления в различных сферах общества на основе анализа взаимодействия государства, общества и экономики, с использованием таких показателей, как господствующая в обществе политическая идеология, цели и ценности правящей политической партии, результаты выборов, особенности формы правления и деятельности государственных органов власти, структуры государственного бюджета, распределения доходов и пр.

Пятый подход основан на изучении государственного аппарата и государственной службы, политики бюрократии и ее роли в принятии управленческих решений, взаимоотношений бюрократов и политиков, их места в системе политических сил и интересов, проблем политического контроля за деятельностью бюрократии.

Важное методологическое значение для процесса управления имеет определение характера и учет закономерностей политических отношений. Для политического анализа одинаково опасно как упрощенность в понимании детерминированности общественного развития, так и преувеличение роли стохастических общественных процессов. Политический процесс, политические отношения обусловлены, в конечном счете, объективными законами и долговременными устойчивыми тенденциями. Однако в политике и политическом управлении большое значение имеет субъективный фактор, подготовленность политических лидеров, например, а также элемент случайности, трудно предсказуемого стечения обстоятельств. Можно согласится с мнением, что развитие политических процессов носит вероятностный характер. Но сама степень вероятности может быть различной. Многомерность и многовариантность политического процесса, сложность выбора оптимальных управленческих решений предполагает как минимум знание закономерностей, присущих политическим отношениям, а также наличия способности предвидеть, предвосхищать и даже использовать возникающие отклонения от общих закономерностей.

Политическое управление неотделимо от потребностей и интересов человека, наделенного волей, определенными идеалами и ценностными ориентациями, субъективными стремлениями. Наша политическая теория долгое время принижала роль человека как субъекта политической деятельности. Основной акцент делался на участии в управлении народных масс, немногочисленной политической элиты, выдающихся политических лидеров. Это обедняло анализ. Политика и политическое управление действительно имеют дело, прежде всего, с общественными потребностями. Однако их удовлетворение и реализация происходят в тесной связи с духовными и материальными потребностями каждого человека. Как субъект и объект управления человек представляет собой продукт конкретного общества, определенного уровня развития производительных сил и политической системы, в которых он живет и трудится. Его потребности представляют собой объективную основу механизмов управленческого воздействия. Российский философ П. Я. Чаадаев отмечал в свое время, что «единственная действительная основа деятельности, исходящая от нас самих, связана с представлением о нашей выгоде, в пределах того отрезка времени, который мы зовем жизнью». Поэтому «как бы ни было пламенно наше стремление действовать для общего блага, это воображаемое нами отвлеченное благо есть лишь то, чего мы желаем для самих себя, а устранить себя вполне нам никогда не удается: в желаемом нами для других мы всегда представляем нечто свое. И поэтому высший разум, выражая свой закон на языке человека…, предписал нам только одно: поступать с другими так, как мы желаем, чтобы поступали с нами». Социально ориентированной может и должна быть не только экономика, но и политика вообще, обеспечивающая социальную защищенность и развитие личности в широком смысле этого
слова.

Гуманизм политики – это не только приоритет прав человека, но и освобождение теории политики от вульгарного экономизма и технократизма. Мировой опыт свидетельствует о постоянном возрастании политических, социальных, нравственно-психологических факторов в управленческой деятельности. При оценке управленческих решений и курсов политики главным критерием является то, насколько они отвечают личным интересам членов общества. Агрегирование этих интересов посредством политического управления позволяет обеспечивать повышение авторитета государственной власти, ее удержание и упрочение.

Предусматривает привлечение иностранного капитала, внешние займы для активизации предпринимательства, формирование рыночной инфраструктуры, а также наращивание экспортного капитала отдельных регионов, которые нуждаются ускоренного развития.

Управленческая политика

Основной ее целью является создание единой системы регионального управления, отвечающей задачам регионального развития. Государственная региональная политика выступает как база для достижения социально-экономического развития региона и должен реализовывать постепенный перенос акцента на управлении социально-экономическими процессами с государственного на региональный уровень управления, который предусматривает предоставление более широких компетенций местным представительным и государственным исполнительным органам. В сфере региональной экономики такими функциями областных государственных администраций гипотетически должны стать управлению государственным имуществом, земельными и отдельными стратегическими природными ресурсами, осуществление приватизации, демонополизации и тому подобное. Базовыми для формирования и реализации такой политики выступают механизмы реализации государственной региональной политики, опирающихся на стратегию социально-экономического развития региона и включают меры экономического и финансового обеспечения: выделение в составе государственного бюджета средств для финансовой поддержки депрессивных регионов, создание дееспособных и экономически самодостаточных территориальных общин способом их объединения, завершение передачи в коммунальную собственность государственного имущества и других объектов различных форм собственности. Этому должно способствовать реализация политики социально-экономического развития региона в соответствии с ее обоснованной цели, с привлечением таких механизмов: реализации государственной региональной политики; институциональных рыночных преобразований; обоснование рационального использования природно-ресурсных и производственных факторов развития; совершенствование управленческих решений.

Определяющая цель государственной региональной экономической политики со всем многообразием Ее формулировок - это воспроизведение соотношение между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Экономические цели включают оживление производства в депрессивных регионах, создание полюсов роста и зон эффективного предпринимательства, усиление межрегиональной экономической интеграции и тому подобное. Среди главных социальных целей региональной политики - приоритетное рост занятости и доходов населения, улучшение социальной инфраструктуры и расширения доступности общественных благ в наиболее отдаленных регионах. Принцип социальной справедливости в региональном аспекте заключается в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности працезабезпечення, получения доходов и общественных благ независимо от места жительства. Реализация этого принципа (его еще называют идеей "территориальной солидарности") требует перераспределения финансовых ресурсов от более материально обеспеченных к менее обеспеченных (тем более кризисных) регионов.

На стадии экономического роста государство должно больше финансовых возможностей для справедливого межрегионального перераспределения средств. В условиях сокращения государственных доходов, например, в случае уменьшения налоговых поступлений вследствие экономического спада государство вынуждено, с одной стороны, стимулировать регионы, которые имеют наибольшие перспективы для возобновления экономического роста, а с другой - ограничиваться социальной поддержкой только тех регионов, население которых находится в тяжелом положении. Естественно, что изменение политики межрегионального перераспределения может вызвать недовольство, а то и сопротивление или "богатых", или "бедных" регионов. В частности, представители упади и простые граждане западных земель Германии критикуют политику масштабной помощи восточным, постсоциалистическим землям страны. Определенные коллизии между регионами-донорами и регионами-реципиентами наблюдаются во многих странах, осуществляющих активную региональную политику.

В идеологии государственной региональной экономической политики преобладает ныне представление, что главным ее объектом являются разнообразные региональные (пространственные) различия, ощутимая разница в уровнях развития занятости, доходов, условиях предпринимательства и тому подобное. Из этого следует, что главная задача государственной региональной политики - минимизировать неровности, позволяющих возникновения социальных конфликтов и препятствуют социально-экономическому развитию страны в целом. Итак, вывод здесь один: для того, чтобы определить задачи государственной региональной экономической политики и средства их решения, необходимо выявить основные неравномерности и факторы, которые обусловливают.

К наиболее распространенным факторов региональных особенностей относятся:

o резкие разногласия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в отдельных регионах страны;

o масштабы, качество и направления использования природных ресурсов, определяющих "производительность" регионов. Этот фактор влияет не только на сельское хозяйство, рыболовство, добыча полезных ископаемых и лесное хозяйство, но и на условия экономической деятельности и жизни людей;

o периферийное или глубинное размещения региона, вследствие чего повышаются транспортные расходы, сужается рынок сбыта;

o устарела структура производства, запаздывание с введением инноваций;

o агломерационные преимущества (большое перекресток в регионе межотраслевых связей и развитая инфраструктура) и агломерационные недостатки (перенаселения)

o стадия технологического развития, который определяется преобладанием определенных видов производства и производственно-технологических состояний;

o демографические различия (структура населения, динамика воспроизведения, в том числе обусловлена этнически религиозными особенностями)

o различия в предпринимательской климате (налоговая система, степень контроля над фирмами и т.п.);

o политические и институциональные факторы (например, степень региональной автономии)

o социально-культурные факторы (степень урбанизации, образованность населения, наличие научных и культурных центров и т.д.).

Итак, государственная региональная политика не может не быть многоуровневой, ее субъектами являются законодательные и исполнительные органы власти центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различные межрегиональные ассоциации. Принципы, организация, методы, формы государственной региональной политики в различных странах существенно различаются.

Анализ зарубежных исследований по проблемам территориального развития свидетельствует о разнообразии методов устранения или сокращения региональной неравенства в развитых странах. Несомненный интерес вызывает опыт размещения предприятий высокотехнологичных отраслей в экономически и социально отсталых районах с остатками трудовых ресурсов, природными ограничениями круглогодичной сельскохозяйственной занятости (создание технопарков, центров нововведений, "технополисов").

Одним из методов, широко практикуются в государственной региональной политике, является создание "полюсов роста": избираются пункты, благоприятные по ресурсов или географического расположения; в дальнейшем каждый такой пункт, обеспеченный инфраструктурными сооружениями и производственными предприятиями, превращается в "центр развития". Такое преобразование становится важным фактором регионального экономического развития, во многом оно связано с той ролью, которую "полюса" играют в совершенствовании разработок, осуществляемых высшими учебными заведениями, а также в изготовлении новых видов промышленной продукции, пригодных для реализации на рынке. Такие "полюса роста" проблемных регионов призваны постепенно вывести их экономику из состояния депрессии.

Важной частью системы государственного управления территориальным развитием целевые программы общенационального, региональных, местных уровней. Они, кстати, широко применяются в странах ЕС. Так, в Германии с помощью государственных целевых программ развиваются две трети земель. Также государственные программы стимулируют развитие 40% территорий в Великобритании, 90% - в Норвегии. Программы регионального развития, региональные бюджетные фонды созданы во всех странах ЕС.

В современных условиях региональные программы должны выполнять роль активного метода регулирования рыночной экономики, интеграции государственных, коллективных, частных интересов, мобилизации усилий для проведения активной региональной политики. Региональные целевые программы - это инструменты прямого влияния государства на формирование рыночных отношений того или иного региона, обеспечение принципов саморегулирования и целенаправленности его развития. Такие программы должны учитывать и опираться на преимущества и возможности геополитического положения региона и его материальной базы для рационального использования природно-ресурсного и производственно-экономического потенциала региона Это должно происходить на основании интенсификации составляющих и факторов роста, а также приоритетов рыночного реформирования отношений собственности, улучшение условий труда и среды жизнедеятельности населения, особенно по решению проблемы занятости, преодоления негативных демографических тенденций и улучшения экологического состояния окружающей среды.

Соответственно, материальная база развития и размещения производительных сил региона, включая совокупность всех видов природных ресурсов с учетом транспортно-эксплуатационного качества и экономической целесообразности хозяйственного использования природных ресурсов, прежде всего минерально-сырьевых, определяет специализацию региональной экономики и является фактором развития производства региона.