Глава 1. Теоретико - методологические основы стратегического 8 управления экономикой региона

1.1. Теоретические основы развития региона как сложной соци- 8 ально - экономической системы

1.2. Факторы, определяющие направление социально - экономи- 23 ческого развития территорий

1.3. Методологические аспекты прогнозно - аналитической дея- 39 тельности в региональном социально - экономическом управлении

Глава 2. Стратегический анализ тенденций и предпосылок регио- 54 нального социально - экономического развития

2.1. Информационно - методическое обеспечение анализа и оценки 54 развития сложных социально - экономических систем

2.2. Диагностика социально - экономического состояния региона

2.3. Определение стратегии развития регионального социально - 91 экономического комплекса

Глава 3. Совершенствование управления экономикой региона на 106 основе прогнозно - аналитической деятельности

3.1. Формирование стратегии социально - экономического разви- 106 тия региона

3.2. Оптимизация процессов регулирования социально- 126 экономического развития региона

3.3. Механизм совершенствования управления экономикой регио- 140 на

Введение диссертации (часть автореферата) на тему "Стратегическое управление развитием территорий"

Заключение диссертации по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Жигалова, Надежда Евгеньевна

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Жигалова, Надежда Евгеньевна, 2003 год

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

В последние годы часто приходится слышать, что развитие России во многом определяется применяемыми методами управления.

Действительно, управление осуществляет связь между производительными силами и производственными отношениями, и его значение нельзя переоценить. Сегодня уже невооруженным глазом можно увидеть успешно работающие предприятия. При целом ряде факторов, определяющих успешность их функционирования, именно управление играет центральную роль. По простой аналогии можно предположить, что и в государственной, и муниципальной сфере качество управления играет не последнюю роль.

Так что же в ней происходит сейчас?

Процесс государственно-политического строительства в России начинает приобретать дискуссионную напряженность. Страна в ожидании предложения какой-либо новой политической и управленческой рациональности, в которой станет возможно более эффективное использование имеющихся в стране ресурсов. Политические лидеры не устают повторять, что у нас всего навалом, только, мол, распорядиться не умеем, т.е. управленческого ума недостает. Может, не тому учимся? Ведь и в управлении бывают такие же устаревшие технологии, как и в технике.

Государственные и муниципальные руководители должны различать современные технологии управления от старых, отдавать себе отчет в том, что они теряют, доверяясь старым проверенным, но неэффективным методам управления. Как мы все будем реализовывать т.н. «стратегию прорыва»? Если в экономической сфере мы приближаемся к ответу на вопрос: где и как мы будем прорываться, то в сфере государственного и муниципального управления до самой постановки вопроса еще нужно время. Мы понимаем, что во многом та или иная модель, управленческий подход будут приниматься в зависимости от того, насколько успешно они будут способствовать решению социальных и экономических проблем. И все же давайте это время поторопим. Попытаемся ответить на вопросы о том, что такое современное рациональное государственное и муниципальное управление.

Внимание, которое в последние годы уделяется стратегическому управлению в России, по нашему мнению, является в большей степени откликом на вопрос о том, с помощью какого метода и каким способом мы можем делать расчеты на будущее, проецировать желаемое будущее состояние на текущую ситуацию, строить планы и достигать поставленные цели. Таким образом, проблематика стратегического управления социально-экономическим развитием региона стала для нас побудительным мотивом обращения к рассматриваемым вопросам.

Научной и методической литературы по данным вопросам явно недостаточно, однако следует отметить изданные у нас в России и доступные специалистам работы И. Ансоффа, К. Боумена, А.А. Топсона и А.Дж. Стрикленда, Б. Карлоффа, П. Друккера, а также отечественных ученых О.С.Виханского, А.П.Градова, Р.А.Фатхутдинова, В.С.Ефремова и др. Особо выделяется учебник А.А.Гапоненко и А.П.Панкрухина «Стратегическое управление», где впервые рассматривается теория и практика стратегического управления территориальными образованиями.

Помимо развития теории управления, серьезное влияние на повышенный интерес к стратегическому управлению развитием территорий оказали изменения в государственно-политическом устройстве как в Европе, так и в России. Был сделан шаг от правового государства к гражданскому, произошло переосмысление идеи субсидиарности. Для российской ситуации важно, что субсидиарность предполагает отказ от сугубо иерархических отношений. За этим принципом следует повышение уровня самостоятельности всех субъектов политики и управления, в частности города, поселения, гражданских сообществ.

Вопрос, который пока остается без ответа в рамках существующих управленческих моделей – это вопрос: «Что мы делаем?»

Поскольку этот вопрос относит нас к долгосрочной перспективе, стратегическое управление привлекается для определения перспектив деятельности и является распределенным во времени пониманием, в отличии от тактики, которая отвечает на вопрос: «Как делаем?» в конкретном периоде времени и определяет виды используемых средств и последовательность их включения в деятельность.

Можно предположить, что первые разработчики стратегического подхода старались выделить наиболее ликвидные инструменты всех известных им управленческих технологий и объединить их. Сегодня мы можем констатировать, что в идее стратегического управления стал концентрироваться вызов, который бросают лидеры управленческих реформ в муниципальном секторе старым социально-корпоративным методам управления, порождающим коррупцию и безответственность. Стратегическое управление начинает рассматриваться как шанс, точка прорыва к эффективному государству. Происходит серьезное переосмысление и развитие содержания регионального и муниципального управления. Их общее направление можно определить как усложнение технологий управления. Новые задачи требовали резкого умножения числа равноправных участников процесса, их разносторонней координации, новых средств разрешения конфликтов. Появился серьезный запрос на эффективные и в то же время мягкие управленческие технологии. Так стал оформляться новый подход в региональном и муниципальном управлении, который мы называем стратегическим.

Стратегический подход к деятельности организации, руководства и управления в противовес разработке и реализации управленческих моделей - указание на современное, наиболее широкое, релевантное понимание управленческой деятельности.

Стратегический подход позволяет руководителям избежать навязывания какой-то одной модели управления и необходимости всем под нее подстраиваться и становиться заложником неадекватной логики действий. Стратегический подход позволяет сделать совсем иное - увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы в границах одного потока деятельности, вместо принуждения и насилия перейти к сотрудничеству и пониманию.

Анализ теории и практики стратегического управления позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, в большинстве случаев речь идет о стратегическом управлении предприятиями, а не территориями. И это объясняется более «старой» историей становления стратегического управления фирмами на Западе. Поэтому нам представляется весьма своевременным и достаточно емким по содержанию определение стратегического управления развитием территории, данное В. Виноградовым: «Стратегическое управление развитием территории есть комплексный процесс целеполагания, планирования, организации и контроля качественного совершенствования социально-экономической системы муниципального образования в целях повышения ее устойчивости, т. е. динамической адаптации к условиям внешней среды в интересах местного сообщества». Во-вторых, стратегическое управление рассматривается и как процесс движения организации к долгосрочным целям развития, и как эффективный способ воздействия на организацию. Речь идет о выделении в процессе стратегического управления и организациями, и территориями классических стадий управления, обеспечивающих рост потенциала территории для её выживания и развития в условиях динамично развивающейся внешней среды, порождающей неопределенность будущего. Поэтому процесс стратегического управления можно представить как переход от некоторого исходного состояния к перспективному (рис. 9.1.) в процессе реализации следующих стадий управления:

1. планирования , которое заключается в разработке стратегии социально-экономического развития территории, т.е. определении того, какой территория собирается быть в будущем, и включает в себя поиск кратчайших путей для достижения этой цели.

По сути дела, речь идет об ответе на три следующих вопроса:

1. В какой социально-экономической ситуации находится данная территория?
2. Куда хочет двигаться её сообщество?
3. Каким образом и с помощью каких программ и проектов она может достичь желаемого будущего?

1. организации, которая предполагает создание механизма реализации концепции, направленного на использование выявленных ресурсов территории для достижения поставленных целей;
2. контроля и учета , которые означают возможность проверки выполнения мероприятий стратегии вне зависимости от используемых форм собственности ресурсов, и доведения до сведений местного сообщества результатов их реализации;
3. регулирования, которое обеспечивает мобилизацию имеющихся ресурсов территории для «подтягивания» отстающих элементов реализуемой стратегии развития до запланированных параметров.

Рис 9. 1. Схема стратегического управления развитием территории

Выделяются три основные характеристики стратегического управления развитием территории (СУРТ), обеспечивающие непрерывность протекания вышеперечисленных стадий управления:

1. СУРТ рассматривается как непрерывный процесс, на основе которого формируется политика и конкретные программы действий;
2. сбор и управление информацией в целях СУРТ организуются как постоянная информационно-аналитическая деятельность;
3. СУРТ рассматривается как комплексное участие всех заинтересованных субъектов местного сообщества, которые преследуют не только индивидуальные, но и коллективные цели.

При этом отношение органов местного самоуправления, степень включенности их в конкретный этап стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием территорий зависит как от зрелости и опыта работы органов муниципального управления, так и от уровня объединения и сплоченности местных сообществ каждого муниципального образования.

Рассмотренные определения стратегического управления позволяют раскрыть содержание механизма стратегического управления, т. е. совокупности элементов, обеспечивающих реализацию стратегического управления развитием территорий. К этим элементам относятся:

1. Миссия региона (муниципального образования).
2. Цели и приоритеты СУРТ.
3. Задачи органов региональной (муниципальной) власти.
4. Объекты СУРТ.
5. Программы и проекты СУРТ.
6. Потенциал территории и ресурсы реализации стратегии.
7. Функции и инструменты управления стратегическим развитием.

На рис. 9.2. представлена концептуальная модель механизма стратегического управления развитием территории, раскрывающая взаимосвязь и взаимодействие всех его элементов.

Рис. 9.2. Концептуальная схема стратегического управления развитием территории

Исторический аспект стратегического управления территориями

Первые попытки планирования социально-экономического развития территории в нашей стране были предприняты еще в 20 - 30 г.г. XX в. В 1929 г. был принят первый (хотя в те годы так не называемый) стратегический план развития народного хозяйства - пятилетний план развития СССР, в котором была поставлена задача увеличения объема промышленного производства к 1933 г. в три раза по сравнению с 1928 г.

За годы советской власти в СССР был накоплен большой опыт регионального/территориального планирования. Территориальное планирование представляло собой особый вид (направление) народно-хозяйственного планирования, осуществлялось теми же органами, и в те же сроки. Каждый план экономического и социального развития (страны, союзных республик, краев, областей и др., а также отраслей народного хозяйства) должен был иметь свой территориальный разрез.

Основными задачами территориального планирования провозглашались совершенствование территориальной организации общественного производства; осуществление дальнейших прогрессивных сдвигов в размещении производительных сил, которые должны были обеспечивать экономию общественного труда; комплексное и высокоэффективное развитие всех союзных республик и экономических районов, каждого региона страны на основе их рациональной специализации; создание оптимальных динамичных пространственных пропорций производства и распределения продукции; совершенствование систем расселения населения; охрану природы и улучшение окружающей среды.

Региональное планирование в СССР опиралось на системы экономических районов страны, формировавшихся территориально-производственных комплексов, административно-территориальных единиц.

Переход России к рыночной экономике в конце 80-х годов XX в. повлек за собой разрушение складывавшейся десятилетиями системы планового централизованного управления развитием регионов. При этом возникновение иных, чем государственная, форм собственности привело к потере региональными органами власти контроля за деятельностью хозяйствующих и формирующих своей деятельностью социально- экономический облик территории субъектов.

Невозможность использования сложившихся в СССР методов управления социально-экономическим развитием регионов выдвинула на повестку дня разработку, прежде всего, новой методологии стратегического регионального управления.

Начиная с 2000 - 2001 г.г. в стране постепенно разворачивается работа по возобновлению как федерального, так и регионального, и муниципального стратегического планирования. Началу этой работы во многом также способствовал накопленный в европейских государствах позитивный опыт стратегического планирования развития крупных промышленных городов таких, как Мюнхен, Бранденбург, Дортмунд, Штуттгарт (Германия), Антверпен (Бельгия), Бирмингем (Англия), Барселона (Испания) и других. Движущей силой стратегического планирования в европейских городах стало обострение межрегиональной конкуренции в конце 80-х годов ХХ в. Именно тогда появилась необходимость во внутригородских интеграционных процессах на пути к достижению целей развития территории на основе творчества, инициативы и предприимчивости.

В России локомотивом работ по стратегическому региональному развитию является Санкт-Петербург, в котором впервые в стране в 1997 г. силами трехсот организаций, заинтересованных в его реализации, был разработан Стратегический план развития Санкт-Петербурга. Сегодня крупномасштабные работы в этой области проводятся во всех субъектах федерации.

В Тульской области первыми муниципальными образованиями (МО), возродившими практику стратегического планирования с 2000 - 2001г.г., стали три: МО «Веневский район», МО «Город Алексин и Алексинский район» и МО «Город Тула».

Дифференциация российских регионов по уровню социально-экономического развития

Необходимость становления системы стратегического управления развитием регионов в России во многом обусловлена существующими различиями в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и, что более важно, их динамикой.

Дифференциация регионов по важнейшим показателям социально-экономического развития показывает, что различия между субъектами Российской Федерации не только не сокращаются, но, напротив, увеличиваются. Это является общей тенденцией: экономический рост во всех странах приводит к усилению дифференциации территорий (благополучные регионы приумножают свой потенциал, неблагополучные - не имеют условий для развития).

Динамика различий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за 2000 - 2005 г.г.

Данные, приведенные в таблице, показывают, что при увеличении разрыва по экономическим показателям (промышленное производство, инвестиции, безработица, налоги), разрыв по социальным показателям (соотношение денежных доходов и величины прожиточного минимума, розничный товарооборот) сокращается. Это означает, что с каждым годом ради решения социальных проблем приходится все чаще перераспределять средства между благополучными и неблагополучными регионами в пользу последних.

Улучшения жизни населения произошли благодаря директивному и планомерному повышению доходов работников бюджетной сферы и военнослужащих. Рост оборота розничной торговли и сокращение межрегиональных разрывов по этому показателю объясняется как раз ростом платежеспособности населения, в первую очередь групп с низким уровнем доходов – работников бюджетной сферы.

Различия в уровне социально-экономического развития регионов не только количественные, но и качественные. Если в одних регионах речь идет о переходе от индустриального к постиндустриальному развитию, то в других - темпы развития ниже общегосударственных. Если в одних регионах уровень развития инфраструктуры, особенно производственной, находится на удовлетворительном уровне, то в других регионах такая инфраструктура практически отсутствует. Регионы различаются по имеющейся ресурсной базе, научно-техническому потенциалу, сложившимся институтам.

Дальнейшее игнорирование проблем регионального развития в России просто невозможно. При этом качественные различия в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации означают, что и универсальная стратегия их развития невозможна. Необходимо определить наиболее оптимальные пути развития каждого региона, изыскать резервы развития неблагополучных территорий, создать для этого стимулы и условия. Именно эта задача может и должна быть решена в рамках новых подходов к стратегическому управлению развитием регионов.

Нормативно-правовая база по вопросам стратегического управления социально-экономическим развитием регионов

В российском законодательстве в настоящее время не предусмотрена единая система планирования регионального развития, необходимая для координации действий федеральных и региональных органов власти.

К настоящему времени планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации регулируется рядом нормативных правовых актов, базовым из которых является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

Принятые в различное время федеральные законы определили отдельные виды такой деятельности, не раскрывая её сути и порядка осуществления. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации входят разработка для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерациипроекта программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и подготовка отчета о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» указано, что под государственными нуждами понимаются «…потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации, в том числе для реализациифедеральных целевых программ , для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализациимежгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также – федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализациирегиональных целевых программ ».

Единственным федеральным законом, установившим формат и процедуры разработки документов, определяющих перспективы территориального развития, является Федеральный закон от 20 июля 1995 г.

№ 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в котором содержатся понятия:«концепция социально-экономического развития Российской Федерации» (система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей) и«программа социально-экономического развития Российской Федерации» (комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров).

Ряд конкретизирующих положений содержится в подзаконных актах Правительства Российской Федерации и федеральных министерств. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г.

№ 800-р установлено, что координацию деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализациипрограмм экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, осуществляет Минэкономразвития России. На основании приказа Минэкономразвития России от 17 июня 2002 г. № 170 программа экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и перечень мероприятий (объектов), имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, представляются в Минэкономразвития России для определения их соответствиятиповому макету программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. Далее перечень мероприятий (объектов) региональных программ, предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, предусмотренных для реализации федеральных целевых программ, подлежит согласованию с министерствами – государственными заказчиками федеральных целевых программ.

Приказом Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. №14 утверждены требования к Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а письмом от 05.06.07г. №10675-ВЯ/02 внесен проект постановления Правительства РФ «О составе, порядке разработки и согласования с органами государственной власти Российской Федерации комплексных программ социально-экономического развития субъектов РФ».

Необходимо отметить, что в действующем законодательстве не рассматривается вопрос взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования государственного и регионального уровня (стратегий и программ социально-экономического развития Российской Федерации, стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации).

Программные инструменты государственного управления территориальным и региональным развитием также отличаются низкой эффективностью.

В Программе развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 г.г.), в действующих отраслевых программах региональный разрез представлен минимальным набором учтенных аспектов, а отсутствие конкретных предложений по развитию территорий затрудняет планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

В настоящее время разрабатывается Стратегия развития России на период до 2020 г.

Новые подходы к стратегическому управлению развитием территорий в РФ

В настоящее времяположение в стране стало коренным образом меняться . Реализован комплекс мер по формированию единого правого пространства страны, завершен первый этап административной реформы, определивший новую структуру федеральных органов власти и порядок их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Начато упорядочение административно-территориального устройства страны, продолжается реформирование местного самоуправления. Завершается разграничение полномочий между центром и регионами, совершенствуется система межбюджетных отношений.

Важнейшим результатом этих позитивных перемен стала возможность перехода кполитике долгосрочного развития страны на основе создания единой общегосударственной системы разработки прогнозно-плановых документов, опирающейся на прогнозы, стратегии и программы комплексного социально-экономического развития регионов, разрабатываемые исходя из приоритетных направлений развития страны в целом и с учетом региональных особенностей, предпосылок и ограничений .

Необходимо особо отметить, что создание такой системы не следует расценивать как попытку реанимации системы директивного территориального планирования советского образца.

Новая система должна воплотить в себе смысл и содержание произошедших в стране принципиальных изменений в экономических, социальных, правовых и административных отношениях.

Государство перестало быть единственным собственником всех предприятий и организаций, которым раньше могло давать прямые указания. Теперь оно должно использовать в отношениях с ними меры косвенного регулирования, руководствуясь принципами государственно-частного партнерства.

Одновременно и регионы перестали быть подчиненными центру административно-территориальными единицами и приобрели конституционный статус субъектов федеративных отношений, построенных на принципах разграничения предметов ведения и полномочий и равноправного взаимодействия в сферах совместной компетенции.

Предлагаемая система должна стать не жесткой схемой централизованного установления определенного порядка для регионов и принуждения их неукоснительно следовать этому порядку, ацелостным комплексом гибких регулятивных положений организационного, правового, методического и информационного характера, позволяющим обеспечить взаимодействие федеральных и региональных органов власти, а также хозяйствующих субъектов при разработке прогнозно-плановых документов, определяющих перспективы развития страны и регионов.

В настоящее время в России отсутствует единая система государственного регионального планирования социально-экономического развития. Федеральные органы власти не обязаны разрабатывать стратегию развития страны, органы власти субъектов Федерации вправе не иметь своих стратегических и программных документов.

Переход от практики нескоординированной разработки перспектив развития страны и регионов к единой (в организационно-правовом, информационном и методическом отношениях) системе прогнозов, стратегий и программ комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации требуетуточнения понятийного аппарата и его нормативно - правового закрепления .

Практика показала, что разрозненные, концептуально не сопоставимые и не сведенные в единую систему юридических норм положения о разработке перспективных направлений развития страны и регионов не в состоянии решить эту важную общегосударственную задачу.

В данную систему предлагается включать:

• стратегии (концепции) развития (на период до 20 лет);
• программы социально-экономического развития субъектов федерации (на период 3-5 лет):
• схемы территориального планирования.

Стратегии – систематизированное изложение целей и основных проблем территориального развития, определение направлений их решения и свод предпрограммных обоснований конкретных решений приоритетных проблем и направлений комплексного социально-экономического развития Российской Федерации и/или субъектов Российской Федерации на долгосрочный период.

Стратегии должны включать:

• результаты анализа региональных ситуаций и проблем с оценкой их общегосударственной (региональной) значимости, приоритетности и очередности решения;
• обоснование необходимости разработки долгосрочных и среднесрочных программ, решения отобранных проблем территориального развития с указанием их содержания, основных характеристик решаемых проблем до и после реализации программ, а также требуемых ресурсов.

Программы – комплекс взаимоувязанных по целям, срокам, ресурсам и исполнителям мер по решению приоритетных проблем региона, обеспечивающих решение указанных проблем в 3-5-летний период.

Разработкапрограмм социально-экономического развития регионов осуществляется органами государственной власти соответствующего уровня. Программы характеризуются адресностью, директивностью исполнения (в рамках компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), конкретными сроками реализации, правообеспеченностью, одновременным наличием мер (заданий) технического, организационного, административного, правового, информационного характера. Обязательным условием является реальность получения необходимых ресурсов с указанием их источников. Программы рассматриваются и утверждаются органами исполнительной или законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Рекомендуемый подход к региональному планированию должен кардинально отличаться от существующей практики потому, что, во-первых,предметом планирования последовательно становятсяразработка прогнозов, концепций, стратегий и программ и ихреализация и, во-вторых, в связи с четким определениемроли всех государственных органов власти в этом процессе.

Причем особым видом деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации должна стать разработкапланов работы с населением, СМИ, общественными организациями по разъяснению целей и конкретных материалов концепций, стратегий и программ, по максимально широкомувовлечению общественности в сам процесс разработки документов, определяющих перспективы развития территорий, поинформированию о результатах их реализации.

Разрабатывая планы действий исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегий и программ регионального развития, целесообразно предельно четко разделить те части планируемых действий, которые могут быть выполнены:

• за счет административных и финансовых ресурсов правительств и администраций;
• за счет совместных ресурсов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
• за счет взаимодействия с бизнес-структурами;
• за счет взаимодействия с органами местного самоуправления региона.

В этой связи необходима принципиально новая схема организации совместной работы федеральных и региональных органов государственной власти в разработке и реализации комплексных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Организационное и методическое обеспечение разработки перспектив развития регионов

Нынешняя практика регионального управления характеризуется высоким разнообразием применяемых методических подходов. В отсутствии общепризнанных представлений о целях и принципах, содержании и процедурах регионального планирования, закрепленных к тому же в общеобязательных нормативно-правовых нормах и положениях, практически в каждом регионе отрабатывается свой собственный подход к разработке планов и программ развития, в большей степени основанный на методе «проб и ошибок».

В сложившейся ситуации исключительное значение приобретает задача обобщения и оценки разнообразного опыта в сфере регионального планирования и разработки с учетом результатов анализаобщих методических рекомендаций по разработке стратегий и программ социально-экономического развития регионов. Речь идет о создании общедоступной методической базы по всему кругу вопросов планирования на региональном уровне в виде набора руководств по организации этой работы. Такие рекомендации призваны стать для региональных властей пособием по технологии регионального планирования, т. е. по обоснованию и выбору приоритетных целей развития региона, разработке системы ресурсообеспеченных и взаимоувязанных мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей в установленные сроки и с определенными результатами.

Важнейшим качеством методических материалов должна стать их целостность (пакетный характер). Это означает, что единые методические принципы и критерии должны пронизывать весь многостадийный процесс определения перспектив регионального развития – от разработки прогнозов до составления планов реализации стратегий. Результирующие материалы, полученные на каждой стадии прогнозно-планового процесса, в совокупности должны составлять единый пакет документов. Этот пакет должен обладать качествами целостной системы, в то же время документы должны различаться по своему предметному содержанию, временному горизонту, объекту регулирования, участникам, процедурам принятия и исполнения, мере директивности (для унитарных и независимых предприятий) и другим параметрам.

Весь комплекс вопросов, связанных с выполнением прогнозно-плановых функций, должен получить обязательное и полноценное отражение вположениях о федеральных и региональных органах исполнительной власти. Требуется также разработка и утверждение специальныхрегламентов взаимодействия между собой органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней по вопросам прогнозирования и планирования регионального развития. Интенсивность и формыучастия законодательных органов власти в подготовке и правовом закреплении документов по разработке перспектив развития регионов должны определяться тем, что соответствующие прогнозно-плановые документы должны в обязательном порядке получать законодательное закрепление.

Внедрение новых технологий регионального управления невозможно без соответствующейподготовки и переподготовки кадров (на всех уровнях – федеральном, региональном и местном) по вопросам регионального анализа социально-экономического развития, прогнозирования, планирования, проектного управления и т.п. Необходимо улучшить информированность работающих в этой сфере специалистов и создать для них возможность общения и обмена опытом на основе современных информационных технологий.

Целесообразно проведение на систематической основе учебно-практических семинаров, конференций по вопросам разработки и реализации программ социально-экономического развития регионов с привлечением органов государственной власти и местного самоуправления. Это позволит выявлять существующие проблемы, распространять положительный опыт их решения.

Опыт Тульской области по стратегическому управлению социально-экономическим развитием

Как уже отмечалось, в Тульской области накоплен значительный опыт стратегического планирования развития как отдельных муниципальных образований, так и области в целом.

В настоящее время принята и реализуется Программа социально-экономического развития Тульской области до 2010 г., основной целью которой является обеспечение роста благосостояния и качества жизни населения на основе структурных преобразований в экономике, ускорения темпов прироста валового регионального продукта, увеличения эффективности производства во всех основных отраслях хозяйственного комплекса, улучшения делового и инвестиционного климата, снижения уровня безработицы, роста доходов населения.

Ожидаемые конечные результаты реализации Программы следующие:

• Увеличение валового регионального продукта в 1,76 раз.
• Увеличение доходов населения в 2 раза.
• Сохранение уровня зарегистрированной безработицы в пределах 0,98%.
• Увеличение объема отгруженной продукции организациями области в 1,5 раза.
• Увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции в 1,5 раза.
• Увеличение объема инвестиций в основной капитал в 2 раза.
• Увеличение объема ввода жилья в 2 раза.

Стратегия социально-экономического развития Тульской области до 2028 г. была разработана отделом регионального направления рейтингового агентства «Эксперт РА» (г. Москва), представлена губернатором Тульской области на II Тульском экономическом форуме (октябрь 2007г.).

В данном документе определены предпосылки стратегического прорыва области на базе ее конкурентных преимуществ, установлены стратегические цели и задачи, а также приоритетные направления социально-экономического развития Тульской области на долгосрочную перспективу.

В настоящее время (по отдельным сведениям) стратегия находится на согласовании в Министерстве экономического развития и торговли.

К концу XX-го - началу XXI-го века и мировой, и российский экономический уклад в значительной степени изменился. Сегодня эксперты различают три уровня экономики:глобальный (или мировой), национальный и локальный (региональный) .

В последнее время все чаще можно услышать, что современное экономическое общество не имеет четко очерченной стратегии, которая давала бы ориентиры деятельности на долгосрочную перспективу. Причем широкое применение технологии стратегического управления как на государственном, так и на региональном уровне становится все более и более насущной необходимостью.

Необходимо отметить, что во многих регионах накоплен значительный и разнообразный опыт, создан инструментарий разработки и реализации стратегий, программ и проектов социально-экономического развития. Однако сказать, что стратегические разработки широко используются в региональном управлении, значит, сильно погрешить против истины. Вопросы остаются, особенно в связи с реализацией разработанных программ и стратегий.

Реализация стратегии развития конкретного региона или муниципального образования в значительной степени уникальна и неповторима. В этом смысле, методически раз и навсегда отработать схему действий невозможно, всегда будет сохраняться необходимость самостоятельного, инновационного поиска и решений. С другой стороны, любое искусство, как и стратегия, всегда опирается на разработки и накопления в сфере ремесла и технологий. Поэтому для развития искусства управления развитием, как минимум, имеет смысл выделять, описывать, изучать и анализировать эти наработки.

Еще в позапрошлом веке русский экономист И.В.Вернадский сказал: «Каждая местность имеет свой идеал, каждая страна – свои формы совершенства, чуждые другой, под иными условиями стоящей местности. В этом-то преимущественно и кроется главная причина того различия, которое существует в хозяйственном, общественном и политическом положении». Весьма своевременная задача – эффективно использовать эти преимущества для достижения целей стратегического развития территорий.

Для разработки и реализации эффективной стратегии управления территорией следует точно определить систему управления знаниями, найти и выбрать успешно апробированные в других регионах и странах подходы, сформировать постоянную подпитку руководящих воздействий новыми инновационными инструментами. Выбрав лучшее из международной практики, соединив с собственным опытом и спецификой, сделайте еще лучше мировых аналогов. Это позволит сократить разрывы в административном управлении стран, условиях проживания и деятельности бизнеса, привлечь на территорию крупные компании, владеющие технологиями и инвестиционными возможностями.

Как улучшить поиск инструментов для разработки стратегии и принятия управленческих решений, сделать его системным и регулярным? Для этого необходимы модели, постоянно концентрирующие передовой опыт и обеспечивающие креативность лиц, принимающих решения. Если вы хотите перейти от хаотичного поиска успешных инструментов через yandex, google или yahoo с непредсказуемым результатом, то Вам необходима специальная система. Для системного поиска знаний в международном информационном пространстве потребуются процессная и структурная составляющие. Первая определяет, как искать, а вторая - что искать. Процессная составляющая наполняет необходимые блоки инструментов (структуру модели). Для более легкого поиска инструменты и примеры международного опыта складывайте в ячейки, которые будем называть в дальнейшем фасеты (термин «фасета» заимствован из библиотечного дела). При этом один и тот же инструмент может содержаться в различных фасетах. Таким образом, фасеты гибко структурируют опыт и знания, позволяют легко найти то, что нужно для конкретной задачи. Примером процессной составляющей является сервис индивидуальной настройки регулярного поиска в Интернете, предоставляемый системой Яндекс. Лента. Для использования сервиса необходимо задать ключевые слова (напр., «электронное правительство») и периодичность поиска (раз в день, месяц и т.д.). В результате анонсы новостей по данной тематике с гиперссылками на источники из широкого круга интернет-ресурсов будут приходить с заданной периодичностью в указанный почтовый ящик. Пользователь сможет находиться в курсе интересующих его событий, не выходя за пределы своей почты (более подробно см. на http://news.yandex.ru/podpiska/login.pl). В фасеты модели с помощью процессной составляющей могут помещаться новые инструменты и лучшие практики, которые затем используются для подготовки управленческих решений.

Поиск - это пассивное направление интеграции в международное пространство. Другой его стороной должно являться активное направление. Процесс получения новых знаний не заканчивается поиском и выбором новых инструментов в международном пространстве. Результатом поиска является использование новых инструментов для разработки эффективных властных воздействий. В свою очередь, властные действия реализуются через оптимизированные бизнес-процессы, на основе которых предоставляется информация и персонализированные сервисы обратно в международное пространство (Интернет). Получается универсальный замкнутый цикл, который следует применять при поиске и внедрении новых технологий (рис. 9). Каждая из трех указанных граней диктует принципы и требования к выбору инструментов подготовки, принятия и контроля управленческих решений, построения системы государственного и муниципального управления.

Рис. 9.

Подтверждением необходимости указанного трехэтапного цикла является положительная корреляция зрелости правительственного интернет-присутствия с показателями эффективности правительства, качества госрегулирова- ния, инвестиционного климата, индекса восприятия коррупции по выборке 148 стран мира. Положительная корреляция между этими показателями (более 0,75) подтверждает корректность, функциональность и востребованность такого подхода (табл. 6).

Далее мы будем осуществлять разработку и первичное наполнение таких моделей под конкретные прикладные задачи государственного и муниципального управления. При этом разработанные модели не являются статическими. Каждый читатель сможет дополнять и развивать этот каркас инструментов на основе лучших практик и апробированных на своей территории моделей.

Для формирования стратегии Вам необходимо группировать и выбирать необходимые инструменты, следуя по шагам-фасетам стратегического управ-

Таблица 6

Корреляция зрелости правительственного web-присутствия с показателями эффективности правительства, качества госрегулирования, инвестиционного климата, индекса восприятия коррупции

ления, которые в укрупненном виде представлены на рис. 10. Алгоритм и соответствующие ему блоки базы знаний должны состоять из трех этапов - инициирование стратегии, разработка и реализация. На каждом из этапов и по завершении всего цикла используются информационные технологии для

Рис. 10.

Например, при разработке стратегии требуются инструменты определения целей и задач стратегии, зависящие от текущей позиции, общественных проблем, сильных и слабых сторон, возможностей и угроз со стороны внешней среды . Пример ЗЖОГ-анализа, представленного в табл. 7, позволяет оценить сильные и слабые стороны расширения рынка услуг комфортного проживания через Интернет, таких как телемедицина (см. гл. 4), дистанционное образование на другие регионы и страны, взвесить возможности и угрозы, принять обоснованное стратегическое решение.

SI/ИОТ-анализ расширения спектра и рынка услуг комфортного проживания через Интернет

Таблица 7

Несмотря на широкий спектр возможных целей государственного регулирования, инструменты, достижения которых будем исследовать в следующих главах, важнейшим конечным результатом и показателем эффективности любого уровня управления является качество жизни населения. Эта цель должна являться генеральной, интегрирующей все остальные. Однако, учитывая неоднозначность интерпретации и размытость границ понятия качества жизни, пересечения с такими понятиями как образ, стиль, уровень жизни, ценностные установки, личностное восприятие условий проживания, «индекс счастья», жизненной удовлетворенности, в качестве ключевой цели выделим комфортность проживания как комплексную ситуационную характеристику социально-экономических и экологических условий проживания населения (гл. 13, рис. 130) 1 .

Для расстановки приоритетов различных задач при инициировании государственной и муниципальной стратегии, зайдите на сайты, публикующие международные рейтинги комфортности проживания и ведения бизнеса. Здесь вы найдете сравнительную оценку доступности потребительских товаров, уровня развития образования, медицинского обслуживания, качества работы коммунальных служб, транспорта, качества экологической среды. Рейтинги комфортности ведения бизнеса Всемирного банка www.doingbusiness. org сравнивают условия создания нового предприятия, набор и увольнение сотрудников, выполнение контрактов, регистрацию собственности, получение кредита, защиту инвесторов, закрытие бизнеса, выплату налогов, получение лицензий, торговлю между странами, затраты времени и финансовые расходы, связанные с выполнением соответствующих положений законодательных актов. При этом исследователи отмечают закономерность - уровень экономического развития обратно пропорционален подобным административным затратам, т.е. чем менее развита экономика, тем более выражены административные барьеры. Для производителей из развивающихся стран административно-бюрократическое бремя может оказаться более дорогостоящим, нежели торговые квоты и тарифы .

Также для оценки цели обеспечения комфортности проживания и ведения бизнеса служат интернет-ресурсы, публикующие оценки качества государственного управления, такие как www.transparency.org с исследованиями индекса восприятия коррупции (ИВК) , разделы http://worldbank.org с аналитикой композитного показателя GRICS . Последний отражает качество политико-правовой среды - право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество регулирования; верховенство закона и контроль коррупции. В рамках этого индекса показатель эффективности правительства характеризует качество госуслуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.

Как использовать эти данные на практике? Международные рейтинги, являясь индикатором для постановки целей, также указывают географическое направление внешних коммуникаций, стажировок и обмена опытом для поиска и выбора наиболее эффективных инструментов. Например, как показывает международный рейтинг, сложно решается проблема обеспечения комфортности проживания в крупных российских городах, таких как Москва, СанктПетербург, Новосибирск, Казань и др. . Рассмотрев данные рейтинга комфортности проживания, можно выделить города мира с численностью населения свыше 3 млн человек, которые все же решили эту задачу в условиях высокой стоимости жизни. Города Сидней, Париж, Монреаль, Сингапур, Лондон демонстрируют устойчивые показатели комфортности. Именно эти города должны являться приоритетом для последующих международных коммуникаций и изучения технологий управления. Дополнительное исследование этих городов по их интернет-порталам показывает, что основными факторами их высокой конкурентоспособности является система стратегического управления городом, развитие частно-государственного партнерства и кластерных технологий в экономике города, тогда как в структуре экономики этих городов преобладает сфера услуг. Использование рейтингов при выработке стратегии комфортности проживания изменит широко распространенную сегодня практику хаотичных международных коммуникаций при поиске новых инструментов государственного управления.

Для реализации целей и задач комфортного проживания Вам необходимо их привязать к конкретной территории региона, муниципального образования. Для этого осуществляйте поиск и выбирайте инструменты из базы знаний второго этапа - формирования государственной стратегии. Соответствующая база знаний должна содержать типовые ИТ-решения для построения федеральных, региональных и местных целевых программ и планов социально-экономического развития территорий. Такие ИТ должны позволять детализировать цели федерального уровня с помощью дерева измеримых показателей в измеримые показатели и конкретные проекты комфортного проживания регионального и местного уровня (рис. 11).

Инструментами формирования программ и планов является функциональный или программно-целевой метод. Примером функционального подхода служат регулярно принимаемые программы социальной защиты, молодежной политики, реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развития медицины, состоящие из ряда мероприятий. Программно-целевой метод управления экономическим и социальным развитием регионов характеризуется индикативным характером программ. Механизмы их реализации - это проектное управление (см. гл. 11). Контроль их выполнения следует автоматизировать с помощью соответствующих программных пакетов. Каковы преимущества, цели и виды такого инструмента? Это системный характер основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона; способность концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение приоритетных вопросов социально-экономического развития регионов, возможность использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных средств, собственных средств, банковского кредита и иных привлеченных средств инвесторов. Также важен инициирующий характер целевых программ, способных привлечь значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность и гарантируют возврат кредитных ресурсов.

Метод программно-целевого управления представляет собой систему централизованных и децентрализованных средне- и долгосрочных программ (проектов) развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства, и является одним из главных средств осуществления региональной политики стран с высоко развитой экономикой. Методами ре-

Рис. 11. Пример декомпозиции целей развития с помощью ИТ . Избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократии. В силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она прежде всего обслуживает интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию решений, которые открыли бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. Принятие дорогостоящих стратегических программ предоставляет им широкие возможности для политической ренты, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами. Таким образом, в условиях вертикальной бюрократии при выборе и реализации стратегии работает принцип максимизации бюджета. Иерархическая структура государственного аппарата и структура крупных корпораций строится по одним и тем же принципам. Однако государственные учреждения из-за слабого контроля за их функционированием, недостаточной конкуренции, большой самостоятельности бюрократии, неформализованностью оценок эффективности труда часто не могут воспользоваться преимуществом организационной структуры частных фирм. Чем больше бюрократический аппарат и длиннее вертикальная цепочка, тем больше «помех» на пути от принятия стратегического плана, одобренного сообществом, до его реальной реализации, тем медленнее его претворение в жизнь. Нередко ведомства преследуют различные и противоречивые цели, сотрудники дублируют работу друг друга, издаются и усложняются циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения даже простых вопросов. Учитывая большое количество сложных и творческих задач в объеме государственной деятельности, такая ситуация стимулирует отклонение от выполнения стратегии, выбор неоптимального с точки зрения поставленной цели способа ее выполнения, действия в собственных интересах. Все это приводит к отклонению от заданных стратегических целей обеспечения комфортности проживания.

Вместе с тем, бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства и необходима для осуществления долгосрочных стратегических программ в качестве стабильной организации, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс - это единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность и стабильность в руководстве. Кроме того, жесткая вертикальная иерархия необходима в условиях кризиса, когда нужно принимать решения и нет возможности длительного согласования позиций.

Для преодоления указанных ограничений вертикальной бюрократии при реализации стратегии привлекайте из международного пространства новые инструменты, связанные с управлением по конечным результатам, элементами конкуренции внутри системы директивных органов, наделением самостоятельностью и ответственностью, формализацией оценок конечной эффективности труда с постепенным переходом к более плоским структурам горизонтальной иерархии.

Для преодоления этих ограничений при реализации стратегического плана необходимо трансформировать систему управления на принципах горизонтальной иерархии (рис. 16).

Рис. 16.

Новая иерархия обеспечивает гибкое формирование процессов вне зависимости от функций, отрасли или уровня подразделения, т.е. «бесшовность» процессов. При этом формирование каждого процесса обусловлено потребностями среды («снизу»). При горизонтальной иерархии информация с помощью некого ядра (аналитического центра, или автоматизированной информационной системы в виде метасистемы, ботов и пр.) направляется лицу, принимающему решение, в соответствии с его компетенцией и информационной базой. Информационный поток уже не движется по иерархическим цепочкам «сверху вниз» и «снизу вверх» для подготовки воздействия на внешнюю среду. Горизонтальная иерархия означает сбалансированность местной автономии в текущих действиях с централизованным регулированием стратегического направления. Муниципальным и оперативным руководителям предоставляется свобода маневра, делегируются полномочия, так чтобы они были ответственными за все, что происходит на вверенной им территории или участке работы. Это дает возможность служащим показать, на что они способны, оценить их по реальным показателям эффективности деятельности, привлечь энергию и энтузиазм людей, обеспечить слаженную работу государственного и муниципального управления.

Для стратегии перехода к горизонтальной иерархии придерживайтесь новых принципов - сетизации, гибкости и интеграции. Эти принципы следует отнести как к построению информационных систем, так и формированию организационных структур управления в целом.

Принцип гибкости (адаптивности) дает возможность своевременно реагировать на изменения для получения преимуществ. Сегодня в условиях глобализации и усиления конкуренции государственная система должна быть на порядок оперативнее, чем два-три десятка лет назад, отслеживать и отвечать на все вызовы внешнего мира: изменения международной и региональной среды, рынка и технологий, действия конкурентов и партнеров. Требуется гибкость мышления и способность к восприятию нового не только в бизнес- среде, но и в системе госуправления. Проведение быстрых и эффективных изменений при реализации стратегии обусловливает поиск и использование технологий, обеспечивающих гибкость процессов. Гибкость для основополагающих ресурсопотоков (кадровых, инфраструктурных и др.) также позволит обеспечить динамическое распределение ресурсов, т.е. их гарантированное предоставление в заданное время, в заданном объеме и с заданной производительностью по минимальным ценам при полном контроле со стороны уполномоченных органов управления. Наиболее яркое выражение принцип получает в приложении к построению архитектуры информационных систем - это грид-решения, сервисно-ориентированная архитектура (SOA) , системы автоматизированного или автоматического управления бизнес-процессами. Грид-решения обеспечивают вычисления как стандартную коммунальную услугу, и позволяют сократить затраты на ИТ-инфраструктуру более чем на 60% (рис. 17) за счет снижения расходов на эксплуатацию и более полную загрузку элементов во времени. Сервисно-ориентированный подход к построению информационных систем означает гибкое моделирование из элементарных автоматизированных модулей, что позволяет также сократить расходы

Рис. 17.

на инфраструктуру и их перестройку (см. гл. 12). При управлении административными процессами с помощью ВРМ-решений процессы, смоделированные сначала в схемах, затем настраиваются в информационных системах. В результате вы сможете не только обеспечить автоматизированный контроль соблюдения регламентов, возможность получения данных из баз путем регламентных запросов, но и гибкость при передаче функций между или внутри уровней управления, изменениях стратегии.

Если при трансформации системы управления придерживаться принципа интеграции информации, то даже децентрализованные, территориально распределенные ресурсы становятся управляемыми. Принцип также позволяет осуществлять постоянную координацию параллельных работ. Это важно потому, что механическое связывание конечных результатов, которое часто имеет место на практике при управлении отдельными отраслями в процессе подготовки стратегических и оперативных программ, снижает интегральные показатели от потенциально возможных при координации деятельности отдельных направлений. Стратегия интеграции данных может подходить только для небольших государств, таких как Сингапур. При современных технических возможностях интеграция не означает концентрацию информации в одном месте, как это произошло напр., в Канаде и привело к отрицательным последствиям. Тогда, под давлением активистов защиты неприкосновенности частной жизни, а также по требованиям со стороны политической оппозиции, канадское правительство приняло решение уничтожить огромную базу данных, содержащую порядка 2000 пунктов практически по каждому гражданину страны - Longitudinal Labor Force File (LLFF). Учитывая этот и многие другие уроки информационной безопасности, важной гранью принципа интеграции является распределенное ведение данных у их источника с централизованным хранением базовых интегрирующих составляющих (метаописаний, классификаторов, электронных сертификатов), определением ответственности за регламентное предоставление информации через специальные интеграционные системы (шины, порталы, метасистемы и пр.).

В стратегии построения электронного правительства интеграция обеспечит обмен данными, а гражданам не придется по несколько раз вводить одни и те же сведения. Это необходимо для предоставления интегрированных электронных услуг, характеризующихся максимальным удобством и доступностью в режиме 7 дней в неделю через Интернет или мобильную связь. Процессы внедрения новых систем происходят непрерывно. Поскольку в общем случае каждая информационная система обладает своими собственными принципами построения и организации обмена, обеспечить объединение ресурсов этих систем является сложной организационно-технической задачей. Поэтому для успешного решения задач интеграции необходимо обеспечить администрацию унифицированным методом взаимодействия с разнородными системами, предоставляющим возможности для аналитики, разграничения доступа, обеспечения безопасности и т.п. Кроме того, интеграция должна обеспечивать адаптивную перестройку процессов при изменении исполнителей функций и владельцев процессов. Таким образом, интеграция - необходимое условие реализации принципа гибкости. Технология, обеспечивающая реализацию указанных задач, должна организовать взаимодействие разнородных систем между собой для осуществления обмена данными, как в пределах структур одной ведомственной принадлежности, так и между структурами различной принадлежности (рис. 18). В условиях отсутствия ответственности за достоверность данных в ведомственных базах таким интеграционным решением должен являться легитимный электронный документооборот. Это означает обмен электронными документами, подписанными электронно-цифровой подписью, посредством гарантированной системы доставки.

Рис. 18.

Принцип сетизации нацеливает на формирование сети с узлами и связями в соответствии с потребностями комфортной среды и реализуется через применение сетевых технологий, преодолевающих барьеры между организациями и секторами экономики. Принцип обеспечивает непрерывность («бесшов- ность» на стыках) процессов и их доступность в режиме 365/24/7, гибкие кластеры госуслуг, объединяемых по требованию клиента. Принцип позволяет осуществлять государственную политику в режиме реального времени через формирование on-line отчетности. Например, данные из государственных и муниципальных систем смогут поступать в коммерческие, и наоборот. Программы бухгалтерского учета получат сведения о государственном налоговом законодательстве, а налогоплательщики, имеющие права на льготы, будут автоматически оповещены обо всех изменениях их статуса. Многоканальное сетевое обслуживание приведет к оптимизации процессов и устранению многих недостатков, присущих среде с преобладанием ввода или обработки данных вручную. Для инжиниринга электронных услуг целесообразно открыть публичную часть баз данных. Тогда государство сможет сэкономить бюджетные средства на автоматизацию, предоставляя субсидии или гранты небольшим компаниям для поддержки электронных услуг. Именно с помощью такого механизма частно-государственного партнерства удалось наладить услугу сдачи налоговой отчетности в электронном виде.

Горизонтальная и вертикальная иерархии являются экстремумами с множеством переходных позиций между ними (табл. 8). Необходимо помнить, что идеальной организационной структуры не существует, каждый из вариантов имеет свои ограничения. Оптимальная организационная структура - та, которая позволяет получить эффективный конечный результат. Это всего лишь инструмент, который помогает повысить производительность труда, интегрировать усилия различных уровней и подразделений. В этой связи, любая структура эффективна для определенных целей и условий. Задачей оптимизации является также согласование потребности органа власти, как организации, ориентированной вовне, и потребностей отдельного служащего в достижении его собственных целей посредством организации .

При реализации стратегии, указанные принципы вертикальной и горизонтальной иерархии, помогают выбрать инструменты информатизации. При

Сравнение горизонтальной и вертикальной иерархий

Таблица 8

вертикальной иерархии создание информационной инфраструктуры ориентировано на поиск решений, удовлетворяющих требованиям внутренней среды. На противоположном конце находится совместно используемая (разделяемая) среда, основу которой составляет глобальная сеть Интернет. Инструменты информатизации на самых ранних этапах разработки выбираются для персонализированного обслуживания массового пользователя.

Другим важным аспектом для стратегии трансформации является выбор показателей для автоматизированного контроля эффективности директивных органов (табл. 9). С одной стороны, находится внутренняя результативность и техническая эффективность, выражающиеся в формальном контроле исполнительской дисциплины, минимизации бюджетных затрат. Именно на эти показатели делается сегодня основой акцент в государственном и муниципальном управлении. Рассчитывается количество обработанных документов, доля поручений, выполненных в срок, количество подготовленных распорядительных документов и пр. Для финансовых показателей рассчитываются отклонения «план-факт», объем экономии. Несмотря на важность этих показателей с точки зрения выполнения внешних ограничителей (требований законодательства, вышестоящего органа власти), субъект управления может не достигать стратегических целей обеспечения комфортного проживания, максимально возможных фискальных выгод. Поэтому на другом конце находятся показатели явной и неявной результативности (более подробно эти показатели мы рассмотрим в гл. 13).

Спектр параметров для оценки эффективности

Таблица 9

Оценка результативности информатизации также имеет специфические черты для выделенных двух полюсов спектра показателей. При технической результативности выбираются показатели, связанные с внутренней эффективностью внедрения информационных технологий, т.е. оценивается качество работы самой инфраструктуры ИТ, востребованность информационных систем если и оценивается, то лишь как число обращений к ним государственных и муниципальных служащих. Ключевыми целями при этом являются оптимизация процессов по критериям времени и стоимости для директивного органа. На другом полюсе находятся показатели, характеризующие конечные результаты, а также показатели внешней эффективности разрабатываемых сервисов (количество посещений правительственных сайтов, замещение традиционных услуг, комфортность предоставления услуг и т.д.).

Выбор стратегии использования ИТ зависит от текущего состояния процессов в органе власти. Не оптимизировав внутренние процессы, невозможно оптимизировать внешние, точно так же как не научившись управлять самим собой, нет возможности управлять коллективом. С другой стороны, не определив показатели результативности, невозможно делегировать полномочия на нижние уровни и перейти к горизонтальной иерархии. Таким образом, у каждой стратегии трансформации есть определенный результат и свой подход к эффективности, который влечет выбор технологий управления (табл. 10).

Таблица 10

Инструменты МИП для стратегий управления информационными потоками

В рамках стратегии оптимизации внутренних процессов наиболее важным является поиск и выбор инструментов для получения максимальной отдачи от бюджетных вложений (приоритетность ИТ-инструментов для управления финансовыми потоками, привлечения инвестиций). На следующем этапе, при факторо-центрической стратегии выбор падает на инструменты тренинга высококомпетентных управленцев, способных измерить не только прямые эффекты, но и скрытые, неявные последствия регулирующих воздействий. Приоритет имеют инструменты контроллинга, позволяющие перейти от технической эффективности к управлению по конечным результатам. При стратегии разделяемой среды значение имеют ИТ-инструменты для экс-инжиниринга, обеспечивающие повышение эффективности с точки зрения затрат и времени на процессы. Сервисно-центрическая стратегия нацеливает на поиск новых сервисов комфортного проживания и оптимизацию существующих.

Если вы не хотите увеличивать управленческий аппарат, при этом вам необходимо выполнять дополнительные задачи, повысить эффективность той или иной функции, то используйте эту модель для оценки возможности аутсорсинга. При определении параметров результата, процессы могут быть эффективно переданы на аутсорсинг в целях бюджетирования, альтернативности выбора, получения больших фискальных выгод. Поэтому, если на первом этапе определены параметры эффективности работы элементов внутренней инфраструктуры, то может выбираться аутсорсинг отдельных сервисов, эксплуатации информационных систем. При разделяемой среде, после проведения операций экс-инжиниринга, для аутсорсинга становятся доступными целые цепочки бизнес-процессов. После определения показателей результативности с учетом косвенных эффектов требуется переработка больших объектов информации, и эти процессы могут передаваться на аутсорсинг знаний.

В целом, переход на следующий этап трансформации и соответственно к следующей фасете инструментов обусловлен характеристиками руководителя, зрелостью процессов и государственной организации. Модель позволит вам определить последовательность применения инструментов по этапам стратегии трансформации директивного органа в горизонтальную структуру. При этом модель является универсальной для масштаба управления и действует как для местного уровня, так и для всей системы государственного и муниципального управления. Важным эффектом является соподчинение управленческих уровней по процессам с единой точкой отсчета - потребности комфортной среды. При реализации стратегии это позволяет диаметрально изменить вектор мотивации госслужащих от решающего все мнения вышестоящего руководителя к комфортности среды, придав процессам свойство самоорганизации. В итоге сокращаются информационные потоки по древообразным иерархическим структурам «сверху вниз» и «снизу вверх». В соответствии с новой моделью процессы получают восходящий характер, вплоть до наднациональных взаимодействий. Модель позволит стимулировать сетевую организацию стратегии для достижения комфортных условий проживания.

Примером применения описанной стратегии трансформации является создание многофункционального Центра обслуживания населения и организаций в режиме «одного окна» (ЦОН) на базе Единого информационного расчетного центра Зеленоградского административного округа г. Москвы (филиала ГУ ГЦЖС). Решение о создании ЦОН на базе ЕИРЦ было принято в результате концентрации различных баз данных о жилом фонде, квартиросъемщиках, субсидентах, что позволило наращивать оказываемые услуги и объединять их в сегменты. Для обеспечения горизонтальной иерархии были выделены менеджеры, которые осуществляют бюджетирование, контроллинг, биллинг процессов предоставления услуг власти и коммунальной отрасли (рис. 19). Менеджеры отслеживает процессы по всей цепочке подготовки решения в органах власти. При этом после поступления обращения в контакт- центр, запрос направляется специалисту органа власти, ответственному за подготовку ответа, а не двигается по всей иерархической цепочке сверху вниз, а затем обратно снизу вверх. Кстати этот момент, при чтении авторами лекций повышения квалификации госслужащих в РАГС, вызвал у слушателей многочисленные вопросы - как документ может выдаваться в день обращения заявителю, если руководитель должен поставить подпись, придав документу легитимность. Во внедренной модели ЦОН принятие решения делегируется специалисту, располагающему необходимыми базами данных и компетенцией. Эта модель близка к моделям «одного окна», применяемым в банковском секторе при выдаче кредита. В кредитном процессе с заемщиком работает кредитный офицер, а уровень принятия решений (кредитный офицер, кредитный департамент или кредитный комитет) определяется суммой выдаваемого кредита, т.е. важностью вопроса и уровнем риска.

Центр обслуживания населения концентрирует прием обращений в органы власти через контакт-центр и дополнительно ся//-центр, интернет-портал, мобильную связь (SMS) и дает комплексную оценку деятельности ЦОН.

Рис. 19.

В результате обеспечивается комфортность приема/выдачи документов и оказания госуслуг с помощью постепенного масштабирования состава услуг и передачи функций приема/выдачи и первичной обработки заявок в ЦОН.

Таким образом, если вы хотите повысить эффективность, результативность, производительность директивного управления, то необходимо подчинить расход времени каждого государственного и муниципального служащего стратегии комфортности проживания и ведения бизнеса, а не сиюминутным оперативным соображениям. Это означает выход за рамки собственно директивного управления, выполнения работы как таковой, т.е. измерения технической эффективности. Цель информационных технологий - помочь сконцентрироваться на внешних показателях, обеспечить комплексную оценку результатов деятельности органа власти во внешней среде с точки зрения качества жизни, инвестиционного климата и других критериев комфортности проживания и ведения бизнеса.

На всех этапах стратегического управления (рис. 20), для определения целей, оценки их важности, генерации идей, вам необходимо обеспечить привлечение новых инструментов. Это достигается через системный поиск в международном информационном пространстве. Используйте технологии регулярного интернет-поиска, пресс-клиппинга и др. Целенаправленно определяйте направления для международных коммуникаций, стажировок с целью личного знакомства с новыми методами стратегического управления территориями, формирования частно-государственного партнерства и инвестиционной политики. Новые инструменты складываются в фасеты базы знаний - этапы алгоритма формирования и реализации стратегии, цели и задачи дерева целей комфортного проживания. Такая систематизация новых инстру-

Рис. 20.

ментов позволит вам в дальнейшем формировать властные воздействия для реализации приоритетных стратегических задач. Выбор стратегии осуществляется ситуационно, исходя из масштаба системы управления, сравнительной международной и территориальной дифференциации комфортности проживания и ведения бизнеса, экономико-географического потенциала и конкурентной позиции территории, фазы экономического цикла, остроты конкурентной борьбы за инвестиции.

На первом этапе - инициации стратегии - используйте специальные инструменты, позволяющие идентифицировать конкурентные преимущества и потенциал территории, возможности внешней среды, расставить приоритеты целей. Среди этих методов ^^СОГ-анализ, матричные методы анализа, рэнкинги, рейтинги. Важно сформулировать цели, обеспечивающие консолидацию усилий государственного и муниципального уровней управления. Для мотивации к достижению, сплочения системы директивного управления эти цели должны быть понятны государственным и муниципальным лидерам и служащим, населению и бизнесу, в достаточной степени амбициозны, но реальны с точки зрения ресурсных возможностей. Стратегические цели отражают будущее описание территории, какой она должна стать за период реализации стратегический плана. Представление будущего с помощью измеримых показателей позволит передать ответственность каждому участнику стратегического процесса, контролировать с помощью ИТ степень достижения целей.

При формировании стратегического плана выбирайте и применяйте программно-целевые методы. С помощью моделирования стратегических соответствий вы можете обеспечить сопряжение государственных, региональных и муниципальных целевых программ и проектов. Необходимым условием при этом является наличие процессов стратегического планирования, и прежде всего в муниципальных образованиях, где происходит основная часть взаимодействия с населением и бизнесом. Для разработки стратегии развития города вы можете работать по различным алгоритмам, позволяющим получить эффективный результат. При этом, применяйте как количественные методы имитационного моделирования «что, если», так и информационные технологии для учета мнения людей и связей с общественностью.

Чтобы стратегические планы были реализованы, соответствующие им властные воздействия должны получить отклик во всей среде директивного управления. Для этого вам необходимо выстроить информационные процессы и систему мотивации. Эта задача соответствует фазам цикла поиска и выбора новых инструментов и реализации бизнес-процессов (см. рис. 9). Залогом успеха выполнения стратегии является гибкость организационной структуры, интеграция информационных потоков, сетевой принцип формирования процессов. Это позволяет быть готовым к непрерывным изменениям с учетом реальных ситуаций, что на практике оказывается даже важнее, чем точно следовать стратегическому плану. Поэтому необходимо от вертикальной иерархии и технической эффективности перейти к горизонтальной структуре, мотивированной на конечный результат. Выбор стратегии трансформации оргструктуры зависит от имеющей место иерархической жесткости, используемых показателей оценки результативности органа государственного или муниципального управления. Если решения ориентируются преимущественно на вышестоящее руководство, процессы принятия самостоятельных решений хаотичны и не формализованы, а показатели оценки деятельности замыкаются только на исполнительской дисциплине, то выбираются стратегии повышения зрелости органа исполнительной власти. Это стратегия оптимизации внутренних процессов, которая затем сменяется факторо-центрической стратегией, ориентирующей организацию на внешние показатели результативности. Если в организации уже внедрена система управления по результатам, но при этом преобладают вертикальные информационные потоки, то необходимо ориентироваться на стратегию разделяемой среды, позволяющую наладить горизонтальные взаимодействия. Только если уже преобладают горизонтальные связи и внедрена система управления по внешним результатам, то орган власти может перейти к сервис-центриче- ской стратегии, позволяющей оптимизировать существующие услуги населению и бизнесу, осуществлять поиск и внедрение новых сервисов. Для обеспечения максимально комфортных условий предоставления государственных услуг, обеспечения их настройки под нужды пользователей, процессы и сервисы должны гибко интегрироваться в пакеты услуг через специальные информационно-коммуникационные средства (метасистема, интеграционная шина и др.).

Выбор стратегии зависит также от нестабильности внешней среды, определяющей уровень риска реализации стратегии и разброс плановых показателей. При высокой нестабильности выбирайте ИТ-инструменты анализа чувствительности показателей стратегии от изменения внешних факторов. Вместо прогнозирования цифр стратегического плана и лихорадочных усилий уложиться в эти цифры в конце каждого отчетного периода, будут получены конкретные результаты реализации стратегии с определенными допусками. Это не позволит непродуктивно тратить время и ресурсы на поиск путей освоения бюджета при отклонениях от плановых показателей в конце бюджетного периода. Также особое значение имеют инструменты управления изменениями и гибкой корректировки стратегии. На всех этапах должны использоваться инструменты поддержания обратной связи и формирования положительных подкреплений. В конечном итоге при многократном повторении, это должно привести к формированию «динамического стереотипа» у государственного служащего. Если выбранная стратегия приводит к отрицательным результатам с точки зрения комфортности проживания и ведения бизнеса, следует оперативно вносить изменения, менять курс и применяемые инструменты. Если подкрепление положительное, то следуйте проложенному стратегическому курсу. Информационные технологии при этом обеспечивают надежную «обратную связь».

• Под инструментами (англ, tools) понимается совокупность методик, алгоритмов, механизмов, методов и технологий управления.
• Анализ SWOT- Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats analysis - это анализ сильных и слабых сторон организации или территории, возможностей и потенциальныхугроз со стороны внешней среды. Применение этого и других инструментов стратегического управления подробно рассмотрено в кн.: Иванов В.В., Коробова Л.Н. Муниципальное управление: Справочное пособие. Ч. 1 и 2. Изд-е 2. М.: ИНФРА-М, 2006.
• Цели должны удовлетворять требованиям конкретности, измеримости, достижимости,существенности (амбициозности), иметь четкие временные границы («умные» цели отаббревиатуры англ. SMART - specific, measurable, achievable, relevant. Time-bounded).
• ИВК - композитный индекс, разработанный и ежегодно оцениваемый TransparencyInternational на основании 17 обследований представителей бизнеса и оценок страновыханалитиков из 13 организаций. Индекс отражает восприятие коррупции и существеннозависит от выборки респондентов. Методология расчета и значения ИВК представленына сайте www.transparency.org.
• GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) - рассчитывается Всемирнымбанком по 199 странам раз в два года. Методология расчета и интерактивное сравнениепоказателей по странам и/или регионам мира на http://info.worldbank.org/govemance/wgi2007/.
• Логроллинг - практика взаимной поддержки депутатов путем «торговли голосами».
• Сервисно-ориентированная архитектура или SOA {service-oriented architecture) - это архитектурная модель для объединения доступных вычислительных ресурсов с требованиями достижения желаемых результатов для потребителей сервисов (конечные пользователи, другие приложения или сервисы). Такая архитектура подразумевает сборкуприложений из стандартных комплектующих, как в автомобильной или других традиционных отраслях промышленности (http://ru.wikipedia.org).