Среди множества организационно-правовых форм, предусмотренных российским законодательством, есть и муниципальное унитарное предприятие.
Они могут действовать как на федеральном уровне, так и на уровне региона – однако чаще всего такого рода предприятия создаются именно местным самоуправлением муниципальных образований.
Попробуем разобраться, что собой представляет муниципальное унитарное предприятие, кратко называемое МУП.
Вконтакте
Организационная форма
Определить правовое положение МУП проще всего исходя из названия этой организационно-правовой формы. Каждое слово в нём является значимым:
- «Муниципальное» – это означает, что оно создаётся на уровне местного самоуправления для обеспечения муниципальных нужд в какой-то продукции, либо, что чаще – в выполнении какого-либо вида работ или оказании услуг. В том случае, если инициатором создания выступает государство, создаются государственные унитарные предприятия.
- «Унитарное» – имущество предприятия является целостным и не делится на паи, акции либо иные доли. Владеть частью имущества МУП не могут даже его работники.
- «Предприятие» – это обособленный субъект экономической деятельности, являющийся юридическим лицом, выступающий в отношениях с контрагентами либо органами власти от своего имени и имеющий имущество, которым оно управляет.
Имущество
Однако в отношении имущества нужно сделать особую оговорку: МУП не является его собственником. Это означает, что хотя унитарные предприятия и коммерческие организации, но всё, чем они пользуются, находится в собственности соответствующего муниципального образования.
Местная власть лишь закрепляет за ним какие-то материальные активы – но они продолжают принадлежать самому муниципалитету. Именно поэтому МУП делятся на два типа в зависимости от того, на основании какого права они пользуются этим имуществом:
- на праве хозяйственного ведения – собственно, таков гражданско-правовой статус большинства обычных МУП;
- на оперативном управлении – так называемое казённое предприятие. Этот тип МУП встречается намного реже, потому что оперативное управление не слишком удобно для ведения коммерческой деятельности.
Оперативное управление подразумевает, что на любые действия, связанные с имуществом, требуется получать разрешение от собственника – в данном случае органа местной власти. В отличие от муниципального предприятия обычного типа, казенные меньше ориентированы на получение прибыли и куда больше зависят от бюджетного финансирования. Примером казённого предприятия могут служить предприятия электротранспорта (троллейбусов или трамваев) во многих городах.
Распоряжение имуществом
МУП не имеет права продавать, сдавать в аренду или иным образом распоряжаться имуществом без согласия местного органа власти. Оно также не может создавать дочерние общества.
Однако они могут вкладывать часть финансов в капитал коммерческих обществ или товариществ, если это разрешено Уставом и местным законодательством. Доходы от такого рода вкладов фиксирует бухгалтерская отчетность предприятия.
Кроме того, МУП в определённых пределах может распоряжаться доходами, полученными от своей деятельности. В частности, из них производится оплата труда руководителей и работников общества.
На основании чего действует
Деятельность муниципальных унитарных предприятий регулируется рядом нормативных актов, из которых важнейшими являются следующие:
- Гражданский кодекс РФ. В своих ст. ст. 113-114 (ст. 115, касавшаяся казённых предприятий, не действует с сентября 2014 года) этот акт даёт общую характеристику МУП и описывает общие «правила игры» для них.
- Закон №161-ФЗ. Он уже конкретизирует деятельность МУП и даёт более чёткое описание правил их работы.
- Закон № 44 ФЗ. Он касается такого вида деятельности МУП, как закупка им товаров или заказ услуг для муниципальных нужд. Однако необходимо помнить: с января 2018 года этот закон станет обязательным к применению в гораздо большем числе случаев. По сути, этот закон будет применяться практически для всех видов закупок, осуществляемых МУП.
- Закон № 223-ФЗ. До вступления в силу отдельных норм закона № 44-ФЗ этот акт применяется к большинству закупок, осуществляемых муниципальными унитарными предприятиями. В частности, до января 2018 года именно им должны руководствоваться МУП, заключая договора на субподряд в сфере своей деятельности.
Перечень не полон: к отдельным направлениям деятельности, которую ведут эти организации, применяются специальные нормы закона. Кроме того, нужно учитывать, что работа МУП может регулироваться и актами, принятыми органами местного самоуправления: администрацией городов, районов и т. д.
Как создается
Для того, чтобы муниципальное предприятие начало работу, требуется следующее:
- Соответствующий орган местной власти выносит постановление о создании МУП. Оно выносится в тех случаях, когда требуется либо обслуживать имущество, которое по закону не может быть приватизировано, либо чтобы обеспечить население какими-то товарами либо услугами по минимальным ценам. В частности, достаточно часто МУП создаются для обслуживания работы водопроводных сетей, для озеленения и уборки улиц, вывоза мусора, и т. д.
- Тот же орган утверждает Устав предприятия. Это единственный учредительный документ МУП. В нем отражается цель, ради которой создаётся предприятие, переданное ему имущество, порядок управления и другие вопросы, связанные с деятельностью МУП. Важно знать: Устав готовится департаментом или другим подразделением муниципального органа власти по управлению имуществом.
- Назначается директор. Его полномочия определяются Уставом, однако конкретное назначение производит собственник – местная власть. Муниципальный орган же и заключает с директором трудовой договор.
- Производится оценка передаваемого имущества и его полная опись.
- Местная администрация обращается в Росреестр с заявлением на регистрацию МУП.
- С того момента, как местное отделение Росреестра вносит запись в ЕГРЮЛ (реестр по учёту юридических лиц), МУП может начинать работу.
Какой план финансово-хозяйственной деятельности имеет МУП, смотрите в следующем видео:
Кризисное экономическое положение большинства муниципальных унитарных предприятий вызывает серьезную озабоченность как органов местного самоуправления, так и государственной власти. В первую очередь это касается предприятий жилищно-коммунального комплекса, деятельность которых оказывает наиболее сильное влияние на качество жизни населения. В настоящем параграфе курсовой работы исследованы меры, принимаемые по исправлению сложившейся ситуации, при сохранении формы унитарного предприятия.
На федеральном уровне необходимо отметить Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Подпрограмму «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы и вышедший в свет в ноябре 2002 года Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
В Программе развития бюджетного федерализма существенными для рассматриваемой проблемы являются такие меры, как: обеспечение социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета; завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет; существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно- коммунального хозяйства за счет платежей населения при одновременном предоставлении из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения. Реализация этих мер позволит существенно сократить нагрузку на местные бюджеты и облегчить финансовое положение муниципальных унитарных предприятий, занятых предоставлением жилищно-коммунальных, транспортных и других услуг.
Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса предлагает широкий круг мероприятий, реализация которых должна позитивно отразиться на деятельности муниципальных унитарных предприятий. Сюда входят такие мероприятия, как: инвентаризация, реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса; перевод основных льгот по оплате жилищно- коммунальных услуг в категорию жилищных субсидий, упорядочение механизма предоставления льгот; формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг и др.
Для выработки наиболее эффективных решений по управлению муниципальными унитарными предприятиями были рассмотрены и проанализированы нормативно-правовые акты городов, размещенные в сети Интернет, в информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), журнальные и газетные публикации. Рассмотрение позволило сформулировать следующие направления работы.
1. Создание конкурентной среды на рынке оказания услуг по жизнеобеспечению населения. Попадая в условия конкуренции с частными фирмами, муниципальные унитарные предприятия вынуждены снижать свои издержки, заботиться о качестве предоставляемых услуг. По имеющимся данным, конкурсный отбор подрядчиков позволяет снизить стоимость работ на 15-20%!.
2. Укрепление дисциплины и повышение реальности муниципального заказа. Муниципальная власть должна прекратить заказывать своим предприятиям объемы услуг, которые она не в состоянии оплатить. Психологически сделать это очень сложно: все услуги жизненно необходимы, а финансовых ресурсов (даже с учетом дотаций и субвенций из вышестоящих бюджетов) недостает. Тем не менее, определённый минимум услуг населению оказывать необходимо: нельзя не давать воду, тепло, не чистить дороги и т.д. Однако необходимо соизмерять свои возможности и потребности, определять шкалу приоритетов и минимальный объём необходимых услуг. Муниципалитет должен работать с населением, объясняя ему, что и почему он может предоставить жителям за имеющиеся бюджетные средства, а что нет.
3. Применение экономически обоснованных тарифов. Это особенно важно для муниципальных унитарных предприятий - местных монополистов, которые не заинтересованы в снижении затрат, так как именно благодаря своим высоким затратам они могут увеличивать цену. Муниципальная власть должна осуществлять более глубокий анализ, аудит и контроль хозяйственной деятельности таких предприятий. Начинать следует с реальной оценки и аудита эффективности фактических затрат предприятия, на которые может влиять принятая учётная политика, применяемые методы формирования ремонтного фонда, переоценки основных средств и др. Как показывает практика, при проведении аудита тарифов подобных предприятий выявляется повсеместное их завышение.
Некоторые экономисты считают, что тарифы можно сократить до 50%. Оценка фактических затрат должна являться лишь первым этапом формирования экономически обоснованного тарифа.
Одним из методов оптимизации тарифов на некоторые, например, жилищные услуги является их дифференциация. Необходимо устанавливать на эти услуги не единый тариф по всей территории муниципального образования, а дифференцированный, в зависимости от планировки квартир, высоты потолков, уровня благоустройства, изношенности дома, района расположения и др. Тем самым большую плату будут вносить обладатели «престижного» и более качественного жилья. Естественно, для установления такой обоснованной дифференциации расценок требуется проведение серьезных исследований.
4. Мотивация работников МУП. Серьезное повышение эффективности работы муниципальных унитарных предприятий невозможно без привлечения на них квалифицированных кадров, начиная от директора и кончая простым рабочим. Особую остроту эта проблема приобрела в жилищном хозяйстве. Здесь от муниципальной власти требуется продуманный комплекс мер по упорядочению и повышению заработной платы, поднятию престижа данной группы профессий, выработки критериев эффективной работы предприятий и систем стимулирования за качественные показатели работы. Ряд вопросов организации заработной платы на муниципальных предприятиях и отчетности их руководителей рассмотрен в обзоре. Так меры по стимулированию руководителей муниципальных унитарных предприятий в Хабаровске и Перми заключаются в расчёте заработной платы исходя из размеров окладов и размеров премии, которая в свою очередь определяется по результатам финансово- хозяйственной деятельности предприятия. В Красноярске разработан перечень показателей качества работы предприятий жилищно-коммунального хозяйства, определяющий размеры премирования на различных видах предприятий. Данные показатели являются критериями социальной эффективности работы муниципальных предприятий.
5. Оптимизация размеров предприятий. В ряде городов (Омск, Сургут и др.) проведено укрупнение муниципальных унитарных предприятий в жилищно-коммунальном комплексе, менее эффективные из них были ликвидированы и присоединены к другим предприятиям. В малых и средних городах и сельских муниципальных образований маломощные узкоспециализированные унитарные предприятия объединяются в более крупные многопрофильные, что приводит к сокращению управленческого аппарата и более эффективному использованию производственных ресурсов.
6. Меры по предотвращению банкротства. Как уже отмечалось, в результате банкротства унитарного предприятия муниципалитет может лишиться своего имущества, которое было передано предприятию на праве хозяйственного ведения, а также нести субсидиарную ответственность. Следовательно, муниципалитет заинтересован в том, чтобы унитарные предприятия не становились банкротами. Однако на практике зачастую именно политика муниципалитета по отношению к унитарным предприятиям доводит их до банкротства.
Участившиеся в последнее время случаи банкротства унитарных предприятий вынудили муниципалитеты задуматься о том, чтобы найти способы предотвращения потери муниципального имущества. Массовый характер, как уже отмечалось, принял перевод части имущества унитарных предприятий с их баланса в муниципальную казну (переводится, как правило, наиболее ценное и ликвидное имущество). Например, в гг. Красноярске, Тюмени разработаны и осуществляются целые комплексы мероприятий по переводу недвижимого и наиболее ликвидной части движимого имущества МУП в казну и минимизации уставного капитала МУП. Затем изъятое имущество либо отдаётся муниципальному предприятию в безвозмездное пользование, либо в аренду. В данном случае, казалось бы, в имущественном и финансовом плане в выигрыше оказываются обе стороны. Унитарные предприятия не лишаются того имущества, на котором они вели хозяйственную деятельность, однако при переводе в казну оно снимается с баланса МУП, что позволяет не платить налоги на имущество. Имущество, переданное муниципальным предприятиям в результате оформления ссудных отношений, не подлежит взысканию со стороны кредиторов. Однако подобные действия лишь частично решают проблемы, но не устраняют их глубинные причины.
Все это свидетельствует о том, что муниципалитет ни в коем случае не должен доводить свои унитарные предприятия до банкротства. Это весьма сложно в сегодняшних экономических условиях, когда кредиторская задолженность многих унитарных предприятий превышает дебиторскую в несколько раз. К тому же объявленная Правительством РФ процедура реструктуризации задолженностей предприятий такова, что многие унитарные предприятия всё же будут признаны банкротами. Именно в данный момент требуется принятие неотложных мер по предотвращению банкротства унитарных предприятий. В качестве одного из вариантов возможно создание целевого бюджетного фонда восстановления финансово-экономического состояния муниципальных предприятий для вывода их из состояния приближающегося банкротства, как это было сделано в 2001 году в Омске
7. Разработка комплексных программ. Наиболее эффективным может быть комплексный подход муниципальной власти к проблеме финансового оздоровления и повышения эффективности работы и управления унитарными предприятиями.
Все предлагаемые мероприятия должны частично способствовать достижению следующих результатов:
* повышение эффективности работы, конкурентоспособности и качества выпускаемой продукции;
* повышение эффективности управления муниципальными предприятиями;
* снижение цен на определенные виды товаров и услуг;
* снижение расходов городских бюджетов на содержание МУП и повышение поступлений в городской бюджет от деятельности рентабельных МУП.
Наиболее эффективным способом, по мнению авторов, является разработка комплексных целевых программ управления муниципальными предприятиями, так как именно этот вариант носит системный характер, позволяющий в комплексе применять большинство из рассмотренных мероприятий.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья
Федяева Ирина Валериевна. Организация управления имуществом муниципальных унитарных предприятий: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 Москва, 2002 195 с. РГБ ОД, 61:03-8/528-2
Введение
Глава 1. Имущество муниципальных унитарных предприятий как объект исследования и управления 11
1.1. Муниципальное имущество - финансово-экономическая основа местного самоуправления 11
1.2. Муниципальные предприятия в системе экономики территории 20
1.3. Отечественный исторический опыт функционирования муниципальных предприятий 25
1.4. Правовые основы создания и управления МУП 30
1.5. Современные подходы к управлению МУП 35
1.6. Источники финансирования МУП 44
1.7. Зарубежный опыт делегированного управления муниципальными предприятиями 48
Глава 2. Анализ современного состояния муниципальных унитарных предприятий .55
2.1. Анализ предприятий Московской области 56
2.2. Отраслевая структура муниципальных унитарных предприятий 61
2.3. Анализ финансового состояния предприятий ЖКХ 64
2.4. Анализ финансового состояния МУП областного центра 73
2.5. Прогнозирование процесса приватизации МУП методом * экстраполяции 80
Глава 3. Разработка организационно-экономических методов управления имуществом МУП 90
3.1. Основные этапы комплексного реформирования МУП 90
3.2. Сравнительный анализ организационно-правовой формы МУП и ОАО, 100 % акций которого закрепляется в муниципальной собственности 103
3.3. Основные этапы процесса преобразования МУП в ОАО 108
3.4. Разработка основ концессионной формы управления МУП в российских условиях 124
3.5. Виды и особенности договора концессии МУП 134
3.6. Методика формирования однородных групп предприятий методом кластерного анализа 145
Заключение 159
Список литературы 162
Введение к работе
С началом процесса экономических реформ в России разнообразные аспекты социально-экономического развития муниципальных образований находятся в центре внимания научной общественности и практических работников. Быстрая трансформация отношений собственности, приведшая к созданию новой для России формы - собственности муниципального образования, одновременно породила множество теоретических и прикладных проблем, связанных с управлением данным видом собственности.
Эффективность местного самоуправления определяется как правовой основой, так и наличием достаточных материальных ресурсов, обеспечивающих финансовую независимость и самостоятельность муниципальных органов власти. Финансово-экономической основой местного самоуправления является муниципальное имущество. Основную и наиболее социально значимую часть муниципального имущества составляют муниципальные унитарные предприятия (от 15-20 в небольших муниципальных образованиях до 300 в крупных городах).
Создавая муниципальные унитарные предприятия (МУП), местные органы самоуправления, как правило, преследуют две основные цели: пополнение доходной части муниципального бюджета и создание нормальных жизненных условий на территории муниципального образования и удовлетворение первостепенных потребностей населения.
Анализ финансово-хозяйственной деятельности МУП показывает, что большинство предприятий находятся в кризисном состоянии: дефицит финансовых ресурсов, рост кредиторской задолженности, дотационный характер деятельности, большой процент износа основных фондов, технически устаревшее оборудование, недостаток собственных средств.
В 90-е годы и до настоящего времени управление МУП со стороны органов муниципальной власти основывалось на административных и организационно-распорядительных методах, что было оправдано, так как
отсутствовали организационно-экономические и частично правовые основы других методов управления, не было опыта работы в новых экономических условиях.
В настоящее время в различных отраслях появился опыт успешного функционирования частных предприятий, и созрели предпосылки для совершенствования управления МУП и вывода их из кризисного состояния на основе различных форм муниципально-частного сотрудничества, которые успешно применяются и развиваются за рубежом как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в странах с переходной экономикой, подобных России. Опыта такой деятельности в России нет. Кроме того, привлечение для управления муниципальным имуществом успешно хозяйствующих субъектов сдерживается особенностью организационно-правового статуса МУП. Право хозяйственного ведения и неделимость имущества ограничивают возможности использования различных форм делегированного управления предприятиями.
В связи с этим возникла настоятельная потребность в исследовании различных аспектов совершенствования управления МУП на основе муниципально-частного сотрудничества с применением организационно-экономических и организационно-правовых методов. Следует отметить, что на муниципальном уровне исследований в этом направлении практически нет, и состояние проблемы находится на начальной стадии, когда необходимо провести анализ современного состояния МУП и методов управления ими, определить пути и способы совершенствования управления МУП, разработать методики и рекомендации.
Учитывая вышеизложенное, тема диссертационной работы «Организация управления имуществом муниципальных унитарных предприятий» является актуальной.
Цель исследования - разработка научно обоснованных подходов, методических положений н рекомендаций для перехода к новым методам управления имуществом МУП.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
исследовать проблемы функционирования МУЛ;
провести анализ и классификацию методов управления
муниципальными предприятиями в России и за рубежом;
провести анализ современного финансового состояния МУЛ;
разработать схему комплексного реформирования МУЛ с целью
повышения эффективности их деятельности;
разработать методику распределения предприятий по способам
реформирования;
разработать организационные основы и механизм преобразования
МУЛ в ОАО, 100 % акций которого закрепляется в муниципальной
собственности;
исследовать возможности и пути использования для управления
муниципальными предприятиями в России методов муниципально-
частного сотрудничества;
разработать механизм легитимной передачи имущества МУЛ в
делегированное управление;
образования. Предметом исследования являются организационно-экономические основы управления муниципальными унитарными предприятиями.
Объектом исследования являются муниципальные унитарные предприятия муниципальных образований нескольких регионов с разным географическим положением и экономическим состоянием. Теоретической основой исследования служили:
Работы ведущих российских и зарубежных специалистов в области экономики, управления собственностью и прогнозирования Л.И. Абалкина, Е.М. Бухвальда, Б.З. Мильнера, В.М. Шупыро, В Л. Лексина, М.В. Кошкиной,
7 Ю.А. Тихомирова, С.А, Саркисяна, В.В. Ковалева, З.П. Румянцевой, А.Г. Поршнева, Н.А. Соломатина, Д. Фридмана, Дж. Ю. Стиглица,;
работы отечественных и зарубежных специалистов, затрагивающие различные проблемы управления муниципальным хозяйством А.Г. Воронина, В.А. Лапина, А.Н. Широкова, А.Б. Когуты, В.И. Фадеева, В.Б. Зотова, А.В. Руднева, И.А. Остриной, Ж.И. Перро, Г. Шателю, Э.Э.Маркварта, С.С. Исуповой;
законодательные и правовые акты федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации, постановления и распоряжения органов местного самоуправления по рассматриваемой проблематике.
Исследование проводилось с использованием научных методов: принципов системного подхода, приемов сравнительного и экономико-математического анализа, математического прогнозирования методом экстраполяции, многомерной классификации методом кластерного анализа.
Информационной базой исследования были официальные федеральные статистические материалы, официальные отчеты органов управления муниципальных образований Московской области (городов Серпухов, Реутов, Красноармейск, Воскресенского района), города Боровичи, областных центров (городов Рязани, Екатеринбурга, Читы), данные финансовой отчетности МУП.
Основные новые научные результаты.
1. Разработана схема комплексного реформирования МУП.
2. Разработана методика распределения предприятий по способам
реформирования.
3. Классифицированы методы управления МУП.
4. Впервые детально проработаны организационные аспекты
преобразования МУП со сменой организационно-правовой формы из
унитарного предприятия в ОАО, 100 % акций которого закрепляется в
муниципальной собственности.
5. Разработаны организационно-экономические основы концессии, как
новой для России формы муниципально-частного сотрудничества:
рассмотрены правовые основы концессии;
разработан проект законодательного акта, регламентирующего процесс передачи предприятия и имущества в концессию;
путем сопоставления различных форм делегированного управления определены достоинства концессионной формы управления;
разработаны предложения по распределению функций учредителя и концессионера при различных формах концессии;
разработан механизм передачи предприятий в концессию.
6. На основе многомерной классификации и приемов кластерного
анализа разработана методика объединения предприятий в группы с близкими
показателями финансового состояния, что позволяет получить обобщенные
рекомендации по направлениям их реформирования.
* Значение для теории и практики научных результатов работы состоит в том, что на основе теоретических исследований:
составлена методика классификации предприятий по предложенным показателям финансово-хозяйственной деятельности с целью определения способа совершенствования управления ими;
разработана детальная схема преобразования МУЛ в ОАО, 100 % акций которого закрепляется в муниципальной собственности, с указанием последовательности и содержания действий сторон, участвующих в этом процессе, пакета документов и правовых актов, сопровождающих процесс преобразования;
разработана схема, позволяющая легитимно использовать методы делегированного управления имуществом МУЛ (доверительное управление, концессия, аренда предприятия как имущественного комплекса);
9 Внедрение
Результаты исследований использованы консалтинговой фирмой Ost EURO для разработки концепции реформирования муниципального хозяйства и муниципальных унитарных предприятий муниципальных образований Московской области (городов Реутов и Красноармейск, Воскресенского района) в рамках программы Правительства ФРГ TRANSFORM; Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Рязани для составления проекта комплексного совершенствования управления МУП.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались на следующих конференциях:
межвузовская научно-практическая конференция «Отношения собственности (правовой и социальный аспект)» (Москва, 2000 г.);
Всероссийская научная конференция молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления» (Москва, 2000 г.);
Международная научно-практическая конференция «Актуальный проблемы управления - 2000» (Москва, 2000 г.);
Международная научно-практическая конференция «Актуальный проблемы управления - 2001» (Москва, 2001 г.).
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, четырех приложений.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются цели, задачи, предмет и объект исследования, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе проведен обзор становления, развития и современного состояния муниципального имущества в России и за рубежом, определено его значение для местного самоуправления и населения территорий. Рассмотрены правовые, организационные и экономические основы функционирования и управления МУП. Показано, что до настоящего времени в России для
10 управления МУП со стороны органов власти использовались только административные и организационно-распорядительные методы. Сделан вывод, что для совершенствования управления МУП с целью повышения эффективности их деятельности необходим переход к методам муниципально-частного сотрудничества.
Во второй главе проведена обработка статистических данных деятельности МУП семи муниципальных образований разных регионов России. Показано, что независимо от экономического и географического положения регионов МУП испытывают одинаковые трудности, до 60 % предприятий ЖКХ являются банкротами. Методом экстраполяции проведено математическое прогнозирование процесса приватизации МУП в России на краткосрочную до 2005 года и среднесрочную до 2010 года перспективу. Сделан вывод, что процесс приватизации в основном завершен, и число МУП практически не изменится. Показана необходимость разработки комплекса мер по реформированию системы управления МУП.
Третья глава посвящена вопросам разработки оригинальных авторских методик, схем, организационных структур совершенствования управления МУП. Впервые разработаны: схема комплексного реформирования МУП, методика распределения предприятий по способам реформирования, содержание мероприятий по легитимному применению методов делегированного управления, механизм преобразования МУП в ОАО с сохранением его в муниципальной собственности, организационно-правовые основы концессии, схема передачи предприятий в концессию, методика объединения предприятий в группы с одинаковыми направлениями реформированиями. Разработанная методология применена для выработки рекомендаций по комплексному совершенствованию управления МУП города Рязани.
Муниципальное имущество - финансово-экономическая основа местного самоуправления
Для глубокого изучения функционирования и развития муниципальных унитарных предприятий важнейшую роль играет проработка проблемы собственности. Вопросы собственности являются главнейшими во всех общественных преобразованиях.
Для развития местного самоуправления необходимо создание ряда институтов, которые бы обеспечивали его поддержку и нормальное функционирование. Одним из таких институтов является институт собственности. Проведение реформ в России способствовало созданию новой специфической формы собственности - собственности муниципального образования. Отметим, что свое признание как самостоятельная форма собственности муниципальная собственность получила в Законе «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 г. . В ст.23 этого документа содержится перечень объектов, которые относятся к муниципальной собственности.
Хотя муниципальная форма организации хозяйства на уровне города обнаружила высокую жизнеспособность, и во многих странах успешно действует до наших дней, отечественных исследований в этом направлении практически не велось, и «муниципальная собственность» - это новое понятие для современной российской экономической теории. Муниципальная собственность оказалась одной из самых малоизученных форм собственности, и на данный момент еще не сформировано единое общепринятое определение этой экономической категории.
Синтезируя различные определения, можно сказать, что собственность как экономическая категория рассматривается нами, прежде всего, как принадлежность вещей, материальных и других ценностей определенным лицам (отдельным индивидуумам, социальным группам, государству), а также как совокупность исторически развивающихся экономических отношений между различными лицами по поводу принадлежности, раздела, передела объектов собственности. Таким образом, собственность в качестве экономической категории сводится как к определенной форме присвоения (распределения), так и к возникающим экономическим отношениям между людьми по поводу средств и продуктов производства.
Слово «муниципалитет» происходит от латинского municipium. В республиканскую эпоху Римской истории так называли города, наделенные правами самоуправления. Профессор Л.А. Велихов значение термина «муниципалитет» объяснял следующим образом : «Munis по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а саріо - беру, принимаю, соответственно городское управление, как бы берущее на себя полномочия города и с разрешения правительства бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом...».
В середине 19 века термин «муниципальный» сначала толковался как «гражданский, городской, земский, принадлежащий обычаю известной страны», а несколько позднее уже более однозначно: «Муниципальный - то же, что и городской» .
В «Толковом словаре...» В.И. Даля дается однозначное определение термину «муниципальный» - городской.
В «Современном словаре иностранных слов» данный термин трактуется более широко: «Муниципальный - городской или сельский» .
В ст. 1 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) отмечается, что «термин «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления».
В работах наших современников - экономистов и юристов предложены различные толкования муниципальной собственности. Все они могут быть объединены в две группы исходя из концептуального подхода к рассмотрению данной категории.
В частности для работ юристов и правоведов характерен объектно-субъектный подход, который заложен в законодательных документах Российской Федерации.
Экономическая теория категорию муниципальная собственность характеризует с точки зрения ее субъекта, т. е. населения муниципального образования. Следует отметить, что во всех определениях как юридического, так и экономического направления подчеркивается территориальная привязка муниципальной собственности. Например, в Современном экономическом словаре муниципальная собственность рассматривается как « имущество, находящееся в распоряжении, ведении местных органов власти» .
Некоторые исследователи рассматривают муниципальную собственность как отношения между субъектами социально-экономической воспроизводственной территориальной системы (в частности, города) по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы .
Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991г.
Муниципальные предприятия в системе экономики территории
Как нами уже отмечалось, необходимость удовлетворения жизненно важных потребностей населения, а также формирование и пополнение местных бюджетов является объективной основой возникновения, становления и развития муниципальной собственности, значительную часть которой составляет муниципальное имущество.
В настоящее время создание муниципальных унитарных предприятий (МУП) - одна из форм использования муниципального имущества, и функционирование таких предприятий - один из источников пополнения городского бюджета.
Другой объективной задачей существования МУП является жизнеобеспечение населения муниципального образования. С этой целью органы местного самоуправления создают муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, организуя стабильность процесса хозяйствования в сферах: оказания услуг подачи тепла, электроэнергии, воды и пр.; торговли, общественного питания и бытовых услуг; охраны здоровья, образования, культуры и спорта и др.
Отечественными и зарубежными исследователями еще 100 лет назад исследовались мотивы, побуждающие городскую власть устанавливать и содержать собственные предприятия и учреждения . Анализируя имеющиеся точки зрения можно выделить шесть причин создания МУП.
1. Опасность монополизации предприятий, предоставляющих жизненно необходимые услуги населению города,
«В таких отраслях предпринимательства, которые лучше всего преуспевают в условиях организованного единства, обнаруживается обыкновенно, когда они находятся в частном владении, особенно сильное стремление к монополизации, именно потому, что наличность конкуренции является тут хозяйственно нецелессюбразной, удорожая стоимость оказываемых услуг» . Оценки наших современников аналогичны: «Сам факт такой монополии практически лишает население возможности выбора, а, следовательно, объем и качество продукции и услуг данной сферы фактически диктуется самими предприятиямго .
2. Недостаток частной предприимчивости в ряде секторов городской экономики.
Данный тезис означает, что «муниципальное хозяйство имеет целью выступать дополнительно там, где недостаточно частной инициативы...Оно хочет поддержать того, кто для хозяйственного процесса недостаточно силен» .
3. Потребность в единообразном функционировании в пределах города отраслей, удовлетворяющих потребности населения. «...потребность в единообразной организации привела к общественной постановке железнодорожного дела, телеграфного и телефонного сообщения и трамвайного сообщения в больших городах» .
4. Муниципальные предприятия «предназначены удовлетворять насущные потребности граждан. Они составляют предмет первой необходимости, делая средства сообщения более легкими, выгодными и дешево поставляя воду, электричество, топливо и двигательную силу. Ведь к числу обязанностей коммуны принадлежит охранение и улучшение общих условий благоденствия и существования индивидуумов, образующих ее» .
Сто лет спустя в условиях развития частных предприятий в России вновь признают экономическую выгоду муниципальной собственности. «Объединенное городское хозяйство и предоставляемые им населению услуги оказываются, как правило, значительно дешевле, нежели в случае рассредоточения этих служб по отдельным частным собственникам... содержание муниципальной собственности и городского хозяйства обходится дешевле и государственному бюджету - муниципализация способствует уменьшению дотаций из последнего» .
5. Процесс урбанизации и связанные с ним изменения потребностей населения. «Потребление воды, газа, электричества, трамваев постепенно растет и растет значительно быстрее населения... то, что считалось прежде роскошью, мало-помалу становится достоянием всего народа; возникают новые потребности... благодаря легкости и экономии, с которой их можно получить от больших промышленных предприятий» .
6. «Преимущество, которое приобретается в результате муниципализации, а именно - возможность видеть и обеспечивать перспективы развития городов и их хозяйства, строить и развивать городские службы с расчетом на будущее, отмечается в современных исследованиях как одна из причин возникновения и существования до наших дней муниципальной собственности» .
Па основании вышеизложенного можно сформировать следующие положения. Во-первых, муниципализация начинается со служб жизнеобеспечения городов, прежде всего коммунальных: водообеспечения, канализации, газо-, электро-, тепло-снабжения, транспорта.
Во-вторых, объектами муниципализации становятся предприятия, обеспечивающие благами и услугами первой необходимости (хлебопекарни, детские молочные кухни, жилые дома) через социально низкие цены. Такие муниципальные предприятия значительно обеспечивают условия жизни, прежде всего, наименее обеспеченным слоям населения.
Анализ предприятий Московской области
Сначала приведем краткие общие сведения. Для Московской области характерно большое число приватизированных предприятий - из 104463 хозяйствующих субъектов 71 % относится к частной форме собственности. В государственной и муниципальной собственности находится 14% предприятий и организаций, по 7 % соответственно (рис. 4).
Государственный и муниципальный сектор экономики Московской области представлен широким спектром предприятий, отличающихся по профилю основной деятельности, стоимости основных фондов и численности работающих- По состоянию на 01.01.00г. в государственной и муниципальной собственности находилось 8446 предприятий и организаций, из них 33,4% относится к категории крупных и средних. Именно здесь сконцентрирована большая часть производственных фондов и трудовых ресурсов области. В муниципальной собственности находится 4378 хозяйствующих субъектов. Різ них 1403 - крупные и средние предприятия, 9 - малые предприятия, 2966 -некоммерческие и прочие организации (Таблица 3).
Значительная часть (25%) крупных и средних предприятий Московской области находится в муниципальной собственности. Это связано, во-первых, с ограничением или запрещением приватизации предприятий отдельных отраслей промышленности; во-вторых, действует заявительный (добровольный) принцип приватизации, в результате чего трудовые коллективы и руководители ряда предприятий предпочли остаться в муниципальном секторе, рассчитывая на муниципальные заказы и поддержку органов исполнительной власти Московской области. И лишь очень незначительное количество малых предприятий - 9 осталось в муниципальной собственности. Это объясняется тем, что малые предприятия функционируют в высокодоходных отраслях (торговля, общественное питание, производство продуктов питания, легкая промышленность) с коротким сроком оборачиваемости активов, что дает возможность быстрого получения прибыли и делает предприятия привлекательными для инвесторов. Поэтому подавляющее большинство таких предприятий было приватизировано.
Из проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Несмотря на быстро развивавшийся в 90 - е годы процесс приватизации и акционирования в государственной и муниципальной собственности Московской области сохранилось по 7 % предприятий соответственно, где сконцентрирована большая часть производственных и трудовых ресурсов области. Как правило, это экономически и социально значимые предприятия как для России и Московской области в целом, так и для населения отдельных муниципальных образований области.
Поэтому с целью повышения эффективности деятельности предприятий, основными задачами для региональных и местных органов управления в ближайшее время должен стать мониторинг финансово-экономической деятельности крупных и социально-значимых предприятий, а также применение организационно-правовых методов регулирования и методов антикризисного управления с целью экономического развития региона.
Мониторингом финансово-экономической деятельности предприятий на систематической основе занимается только Территориальный орган Федеральной службы России по делам о несостоятельности и банкротстве в Московской области (далее ТО ФСДН). По данным ТО ФСДН большая часть предприятий государственной и муниципальной собственности являются неплатежеспособными или с трудом осуществляющими платежи. Одной из причин такого положения часто оказывается неспособность адаптироваться в современных условиях, определить приоритеты деятельности предприятия, которая в условиях плановой экономики была ориентированна на централизованное распределение заказов и ресурсов для их выполнения.
Спрос и предложение на производимые товары и услуги формировались в органах государственного планирования и распределения.
В результате реформ в России весьма высокими темпами началось формирование товарного и финансового рынков, существенно изменившее параметры спроса и предложения на производимые товары и услуги, что, в свою очередь, формировало новые требования к параметрам и структуре активов, задействованных в производственном процессе. Структура активов предприятий, в том числе государственных и муниципальных, оказалась неэффективной для обеспечения оптимизации цен на производимые товары и услуги, их сбыта, переориентации производства на создание новой конкурентоспособной товарной продукции, а также обеспечения полной занятости работающих сотрудников.
По данным ТО ФСДН в Московской области, а также Московского областного комитета государственной статистике 25,4% всех предприятий и организаций области являются убыточными, из них 86,8% предприятий промышленности, транспорта и строительных организаций.
Основные этапы комплексного реформирования МУП
Стратегия развития и реформирования комплекса муниципальных унитарных предприятий должна преследовать следующие цели. 1. Оптимизация структуры муниципальных унитарных предприятий в целях сохранения и развития муниципального имущественного комплекса. 2. Повышение конкурентоспособности муниципальных унитарных предприятий, улучшение экономических показателей их деятельности. 3. Повышение качества услуг, выполнения работ МУП городского хозяйства. 4. Привлечение дополнительных инвестиций в МУП, в частности в сферу ЖКХ. 5. Увеличение доходов местного бюджета от деятельности МУП 6. Снижение расходов муниципальных бюджетов на содержание МУП. В рамках указанных целей необходимо решить следующие задачи. 1. Определение сфер функционирования МУП. 2. Выбор приоритетных направлений реформирования и методов управления муниципальными унитарными предприятиями. 3. Совершенствование организационных структур управления МУП. 4. Внедрение новых механизмов контроля за деятельностью МУП. 5. Реформирование системы финансирования МУП. 6. Разработка поэтапного механизма преобразования МУП в предприятия других организационно-правовых форм.
Как показал анализ современного состояния МУП, проведенный в Главе 2, сферы функционирования и финансовое состояние данных предприятий довольно разнообразны. Поэтому в силу многообразия и сложности решаемых задач, а также различного состояния МУП, предлагаемая нами общая схема комплексного совершенствования управления имуществом МУП муниципального образования (таблица 11) состоит из следующих блоков.
Результатом такого анализа является четыре группы предприятий; 1. Предприятия, все виды деятельности или деятельность которых не соответствует предметам ведения местного самоуправления, которые не отвечают определенным ранее условиях создания МУП и подлежат приватизации по решению местных органов самоуправления. 2. Предприятия, отдельные виды деятельности которых не соответствуют предметам ведения местного самоуправления и условиям создания МУП. 3. Предприятия, деятельность которых полностью соответствует предметам ведения местного самоуправления и условиям создания МУП. Данные предприятия могут быть сохранены в муниципальной собственности в форме МУП, либо преобразованы в предприятия других организационно правовых форм. 4. Предприятия, подлежащие ликвидации вследствие прекращения их деятельности, либо отсутствия необходимости такой деятельности. Ликвидация предприятий может происходить по решению органов местного самоуправления, либо через процедуру банкротства: - с изъятием имущества в муниципальную казну; - с продажей имущества ликвидируемых предприятий на аукционах и по конкурсу; - с внесением имущества в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ.
Анализ финансово-хозяйственной деятельности предприятий мы рекомендуем проводить по шести группам показателей. 1. Показатели имущественного положения предприятий. 2. Показатели ликвидности и финансовой устойчивости. 3. Показатели рентабельности. 4. Показатели неплатежеспособности и банкротства. 5. Показатели расчетов с муниципальным бюджетом: доля отчислений от прибыли в бюджет; размер бюджетных дотаций; размер задолженности по налогам в бюджет; размер задолженности бюджета перед предприятием. 6. Показатели себестоимости продукции, работ, услуг.
Заключительным этапом первого блока является составление сводной таблицы состояния МУП. В таблице 12 на примере четырех предприятий муниципального образования X показано предлагаемое нами содержание такой сводной таблицы. В таблицу выносятся наиболее общие показатели финансового состояния предприятий, а подробный анализ финансово-хозяйственной деятельности каждого МУП должен прилагаться к таблице.
Унитарным предприятием признаётся коммерческая организация не наделённая правом собственности на имущество, закреплённое за ней собственником. В форме унитарных предприятия могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения (федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта РФ, муниципальное предприятие) или на праве оперативного управления (федеральное казённое предприятие, казённое предприятие субъекта РФ, муниципальное казённое предприятие) и является не делимым. Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:
необходимости использования имущество, которое нельзя приватизировать
необходимости осуществления деятельности для решения социальных задач
необходимости осуществления деятельности для обеспечения безопасности РФ.
Унитарное предприятие не в праве создавать дочернее предприятие. Унитарное предприятие по согласованию с собственником имущества в праве участвовать в других коммерческих организация и создавать филиалы. Уставной фонд государственного унитарного предприятия не менее 5 тысяч МРОТ, а муниципального унитарного предприятия не менее 10 тысяч МРОТ. Собственник имущества предприятия вправе получать часть прибыли от использования имущества
26. Высший орган управления унитарным предприятием и его полномочия
Высший орган управления –собственник имущества. Он назначает руководителя.
Полномочия:
принимает решение о создании предприятия
определяет вид деятельности, цели и предмет.
определяет порядок составления, утверждения и установления показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятия
утверждает устав и вносит в него изменения
принимает решение о реорганизации и ликвидации предприятия
формирует уставный фонд предприятия
согласовывает на приём главного бухгалтера
утверждает бухгалтерскую отчётность
даёт согласие на распоряжение недвижимого имущества
осуществляет контроль за использованием имущества
утверждает показатели экономической эффективности предприятия
даёт согласие на создание филиалов
даёт согласие на участие предприятия в иных юридических лицах
даёт согласие на совершение крупных сделок
принимает решение о проведении аудиторских проверок
27. Исполнительный орган управления унитарным предприятием и его полномочия
Исполнительный орган управления – руководитель (полностью подотчётен собственнику имущества). Он организует выполнение решений собственника имущества, действует от имени предприятия без доверенности, совершает сделки в установленном порядке, утверждает структуру и штаты предприятия, осуществляет приём на работу, издаёт приказы, выдаёт доверенности. Руководитель не в праве быть учредителем юридического лица. Ежегодно предоставляет комплексный отчёт о деятельности.
Управление деятельностью МУП осуществляют высшие представительные и исполнительные органы. Высшим органом управления МУП является глава МО в лице Департамента по управлению собственностью. Этот орган управления принимает решение по всем узловым вопросам деятельности предприятия:
а) передает и контролирует использование имущества
б) согласовывает сделки, связанные с имуществом
в) осуществляет финансовый мониторинг деятельности
г) контролирует состояние бухгалтерского учета и отчетности
д) принимает решение о проведении аудиторских проверок
е) согласовывает участие МУП в деятельности других коммерческих организаций
ж) готовит решение о назначении на должность директора предприятия
з) подготавливает трудовой договор с ним
и) применяет к руководителю предприятия меры взыскания и поощрения
к) принимает решения о реорганизации и ликвидации предприятия.
Следующим по значимости органом управления МУП является отраслевое подразделение администрации МО. Выбор данного подразделения определяется специализацией МУП. В достаточно больших МО основная масса МУП создается по профилю деятельности, связанной с управлением хозяйством этого образования.
За отраслевым органом администрации МО закрепляется функции координации, регулирования и контроля хозяйственно производственной деятельности закрепленного за ним МУП. Для практической реализации указанных функций представительный орган осуществляет следующие основные управленческие действия:
1. Устанавливает плановые показатели деятельности
2. Согласовывает цены и тарифы на продукцию и услуги МУП
3. Определяет перечень вопросов деятельности, подлежащих первоочередному контролю
4. Рассматривает бухгалтерские и иные отчеты предприятия и утверждает их
5. Согласовывает структуру предприятия и фонд оплаты труда его работников
6. Готовит предложения по кандидатуре руководителя МУП и условия контракта с ним
7. Совместно с финансовой службой МО контролирует расходование бюджетных средств, выделенных предприятию для выполнения муниципального заказа.
Текущее руководство деятельностью МУП осуществляют его руководители, выступающие в качестве единоличного исполнительного органа.
Руководитель МУП принимает самое деятельное участие в создании его. Именно с ним подписываются акт - передачи в хозяйственное ведение муниципального имущества. Деятельность руководителя МУП регламентируется заключаемым с ним трудовым договором. Этот документ носит срочный характер и обычно заключается на срок до 5 лет. В трудовом договоре в обязательном порядке находят свое отражение следующие позиции:
Предмет договора;
Правовые обязанности;
Ответственность;
Оплата труда;
Социальные гарантии;
Порядок расторжения договора.
Центральное место в трудовом договоре принадлежит разделу «права и обязанности».
К числу основных прав руководителя МУП относятся:
1. Организация работы предприятия
2. Действия без доверенности от имени предприятия
3. Распоряжение имуществом предприятия в пределах, установленных собственником
4. Совершение сделок от имени предприятия
5. Выдача доверенностей на совершение юридических действий
6. Открытие расчетных и иных счетов
7. Утверждение структуры и штатов предприятия
8. Прием на работу работников предприятия
9. Применение к работникам мер поощрения и мер административного взыскания
10. Издание обязательных для исполнения приказов и распоряжений
11. Создание филиалов
12. Подготовка предложений по изменению величины уставного фонда.
Обязанности руководителя :
Своевременное и качественное выполнение договоров
Обеспечение целевого использования имущества предприятия
Выполнение показателей деятельности, установленных администрацией МО
Своевременное и полное перечисление в бюджет МО не менее 25% чистой прибыли, полученной предприятием
Своевременная оплата труда, налоговых и иных обязательных платежей
Своевременное представление бухгалтерской и иной установленной отчетности.
Руководитель несет ответственность за своевременное и полное выполнение возложенных на него обязанностей. В этом плане он может быть подвергнут традиционным формам административного и материального взыскания.
Особенностью организации работы руководителя МУП является его периодическая аттестация на предмет соответствия занимаемой должности. Проводится такая аттестация администрацией МО.