§ 3. Цели и функции юридической ответственности Для более глубокого проникновения в сущность юридической ответственности необходимо выяснить ее цели и назначение в обществе. На необходимость подобного выяснения указывал еще Н. Винер: «До тех пор, пока общество не

Понятие, признаки, цели, функции и виды юридической ответственности Ответственность в широком (философском) смысле означает свойство человека, заключающееся в осознании и правильном понимании им своих обязанностей (долга) по отношению к другим людям, государству,

Введение 3

1. Теоретические основы понятия функции государственного управления. 6

1.1.Понятие и классификация функций государства. 6

2. Формы и методы осуществления государственного управления. 7

3.Основные внутренние и внешние функции современного Российского государства. 10

Заключение 14

Список используемых источников и литературы: 16

Введение

Любое общество не может существовать, не регулируя свою жизнедеятельность. Регулятивные функции сосредоточиваются в таком виде занятий, как управление. Основным вопросом, стержнем всяко­го управления является вопрос о власти. У кого власть - тот и уп­равляет, является субъектом социального управления. Социальные отношения, формирующиеся на основе осуществления властных функций, получили название властных отношений.

Власть есть возможность одних социальных групп оказывать уп­равляющее воздействие на деятельность других. Или: власть - это во­левое отношение между людьми, способность и возможность социаль­ной группы осуществлять свою волю в обществе. Любая власть выступает как право и возможность одних распоряжаться, повелевать и управлять другими. Основой власти, ее концентрированным выра­жением являются отношения господства и подчинения. Исторический опыт свидетельствует, что власть - обязательное и неизбежное усло­вие устойчивого функционирования и успешного развития общества на всех этапах и во всех его сферах - производственной и непроизвод­ственной, материальной и духовной, гуманитарной и негуманитарной.

Государство возникло примерно 5-6 тыс. лет назад в Месопота­мии, Египте, Месоамерике, Горном Перу, в некоторых других райо­нах разновременно и независимо друг от друга. Однако его научная разработка стала осуществляться лишь с возникновением письмен­ности и научного знания примерно 3-5 тыс. лет назад.

Главный отличительный признак государства самоуправления перво­бытного общества заключается в нали­чии публичной власти. Эта публичная власть уже не совпадает с обще­ством, а стоит над ним. Она осуществляется особыми группами людей, постоянно занимающихся управленческой, военно-полицейской и другой работой. Публичная власть складывается из определенной сис­темы учреждений и специальных организаций, называемых органами власти государства. К ним относятся правительство, чиновничий аппа­рат, представительные учреждения (общественные и местные), армия, карательные органы, разведка и контрразведка, учетно-регистрационные органы (статистические, налоговые, финансовые и др.). Государст­во располагает также средствами идеологического воздействия - это церковь, школа, кино, пресса, телевидение и пр.

Другой основной признак государства - разделение населения по территориальному принципу, который имеет два аспекта. Во-первых, власть государства распространяется на всех граждан, проживающих на определенной территории независимо от их родственных отношений. Данный аспект связан с проблемой государственных границ, которые как бы очерчивают пространственную деятельность государства. Во-вторых, территориальный принцип свидетельствует о системе центра­лизованного управления делами общества.

Третий признак - сбор государственных налогов. Для содержа­ния огромного государственного аппарата и армии с населения взи­маются налоги, а со временем для покрытия дефицита проводятся займы. Укрепляя государство как аппарат насилия над трудящими­ся, власть имущие классы в то же время возлагают на них все тяготы по содержанию этой машины. Получается довольно парадоксальная вещь: трудящиеся, по существу, за свой счет содержат государственную машину, которая их подавляет и угнетает. Налоги, которые экс­плуататорское государство в принудительном порядке взимает с на­селения, ложатся тяжелым бременем на плечи трудящихся.

Кроме того, государство имеет ряд особенностей, отличающих его от других организаций в обществе. Например, только государство облада­ет всей полнотой власти и носит суверенный характер; только органы государственной власти наделены полномочиями издавать законы, осу­ществлять правосудие, применять меры государственного принужде­ния, проводить государственную политику в международных отноше­ниях и т.д.

Сущность государства раскрывается в его функциях. Под функ­циями государства следует понимать главные направления его дея­тельности, вытекающие из коренных интересов формирующихся классов, наций, других влиятельных социальных групп. Любое госу­дарство характеризуется внутренними и внешними функциями.

Для государства важнейшей внутренней функцией является удер­жание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешне­политической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.

Следовательно, государство есть публичная власть со своей тер­риторией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение.

Тема данной работы актуальна на сегодняшнем этапе развития государственного управления. Ее цель: проанализировать основные функции государственного управления.

Цель предполагает постановку и решение следующих задач:

1.Рассмотреть понятие и классификацию функций государственного управления.

2.Выявить основные формы и методы осуществления функций государственного управления.

3.Проанализировать внутренние и внешние функции современного Российского государства.

Структура данной работы отражает логику, содержание и результат исследования.

1. Теоретические основы понятия функции государственного управления.

1. Понятие и классификация функций государства.

Функции государства - это основные направления деятельности го­сударства по решению стоящих перед ним целей и задач. 1 Именно в фун­кциях проявляется сущность конкретного государства, его природа и социальное назначение. Содержание функций показывает, что делает данное государство, чем занимаются его органы, и какие вопросы они преимущественно решают. Как основные направления деятельности государства, они не должны отождествляться с самой деятельностью или отдельными элементами этой деятельности. Функции призваны отра­жать ту деятельность государства, которую оно должно осуществлять, чтобы решать поставленные перед ним задачи.

Функции характеризуют государство в динамике, а не в статике. Они связаны с объективными потребностями, устанавливаются в зависимос­ти от типа государства, от основных задач, стоящих перед ним, и пред­ставляют собой средство реализации этих задач. В функциях проявляет­ся социально обусловленная роль, которую призвано выполнять государство на том или ином историческом этапе своего развития.

Понятие функции государства не следует отождествлять с такими понятиями, как цели и задачи государства. Если цель общества есть то, к чему стремится государство, а задачи - цель и средства ее достижения, то функции лишь основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач. Следовательно, цели и задачи опре­деляют функции.

Последовательность возникновения функций зависит от очередно­сти задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных усло­вий:

Потребностей и интересов населения;

Экономических возможностей общества;

Нравственного и культурного уровня общества;

Профессионализма государственных служащих и структур и др.

Функции государства не следует отождествлять и с функциями от­дельных его органов. В отличие от функций многочисленных государ­ственных органов, специально предназначенных для определенного вида деятельности, функции государства охватывают его деятельность в це­лом, в них реализуются социальная ценность и сущность государства, их осуществлению подчинена работа всего государственного аппарата и каждого органа в отдельности. 1 Так, если функцию охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка призваны выполнять так или иначе все органы государства, ее наиболее полному выполнению должен быть подчинен весь механизм государства, то функцию надзора за соблюдением законности призваны осуществлять лишь органы про­куратуры, именно в этом заключается их главное предназначение.

В зависимости от продолжительности действия функции государ­ства классифицируются на постоянные (осуществляются на всех этапах развития государства, например экономическая) и временные (прекра­щают свое действие с решением определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер, например, функция оказания помо­щи региону, где произошло землетрясение); в зависимости от принципа разделения властей - на законодательные (правотворческие), испол­нительные (управленческие) и судебные; в зависимости от значения - на основные (например, функция охраны общественного порядка) и не основные (например, функция рассмотрения споров); в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни они осуществляются, - на внутренние и внешние.

2. Формы и методы осуществления государственного управления.

Формы осуществления функций государство - это однородная дея­тельность органов государства, посредством которой реализуются его функции 1 .

Выделяются правовые и организационные формы. Первые, в отли­чие от вторых, есть однородная деятельность органов государства, свя­занная с принятием правовых актов и влекущая юридические послед­ствия. К правовым формам относятся 2:

1) правотворческая - деятельность по подготовке и изданию норма­тивных актов, способствующих осуществлению той или иной функции государства;

2) правоприменительная - деятельность по реализации норматив­ных актов путем принятия актов применения права, это повседневная работа по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопро­сов управленческого характера;

3) правоохранительная - деятельность по защите прав и свобод че­ловека и гражданина, по предупреждению правонарушений и привлече­нию к юридической ответственности виновных лиц и т. п.

Прокомментируем названные формы на примере осуществления экономической функции современного Российского государства. Так, первоначально законодательные органы должны принять соответствую­щую нормативно-правовую базу (Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и т. п.). Затем создаются и действуют соответствующие органы с соответствующей ком­петенцией - например, Министерство экономического развития и тор­говли Российской Федерации, соответствующие структуры в субъектах Федерации и др. В случае же правонарушений вступают в действие спе­циализированные правоохранительные структуры - прокуратура, ми­лиция и т. д.

К организационным формам относятся: 3

1) организационно-регламентирующая (текущая работа определенных структур по обеспечению функционирования органов государства, свя­занная с подготовкой проектов документов, организацией выборов, пла­нированием, координацией действий, контролем и т. п.);

2) организационно-хозяйственная (оперативно-техническая и хозяй­ственная работа, связанная с бухучетом, статистикой, снабжением, кре­дитованием, дотациями и т. д.);

3) организационно-идеологическая (повседневная воспитательная ра­бота по идеологическому обеспечению выполнения различных функ­ций государства, связанная с разъяснением вновь изданных норматив­ных актов, формированием общественного мнения, обращением к населению, призывами и пр.).

Методы осуществления функций государства - это способы и при­емы, с помощью которых органы государства реализуют его функции.

Среди подобных методов, прежде всего, выделяют такие, как рекоменда­ции и поощрение.

Поощрять - значит с помощью системы вознаграждений побуж­дать следовать действиям, в которых заинтересовано общество и госу­дарство, стимулировать социально-полезную деятельность.

3.Основные внутренние и внешние функции современного Российского государства.

Внутренние функции государства - это основные направления деятельности государства по выполнению стоящих перед ним внутренних задач.

К внутренним функциям современного Российского государства относятся следующие 1:

1. Функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка - это деятельность государства, направленная на защиту интересов личности и общества, на реальное воплощение в жизнь ста­тьи 2 Конституции РФ, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Данное направление деятельности со­временного Российского государства должно быть связано с более на­дежным гарантированием прав и свобод человека и гражданина, с укреп­лением законности и правопорядка, с усилением борьбы с коррупцией, взяточничеством, беспределом криминала.

2. Экономическая функция государства заключается в выработке и го­сударственной координации основных направлений экономики в устой­чивом режиме. На разных этапах развития общества эта функция может проявляться по-разному. Здесь весьма важна постановка вопроса о пределах вмешательства государства в экономическую сферу, о ме­тодах государственного управления экономическими отношениями. Если в условиях административной системы управления экономика регулируется преимущественно директивами, то в условиях рыночных отношений - прежде всего экономическими методами, то есть посредством налогов, кредитов, льгот и т. д. Сейчас данная функция в современной России в основном сводится к формированию и испол­нению бюджета, определению стратегии экономического развития общества, обеспечению равных условий для существования различ­ных форм собственности, стимулированию производства, предпри­нимательской деятельности и т. д.

3. Функция налогообложения выступает самостоятельной основной функцией современного Российского государства, ибо налог все больше становится главным методом новой системы управления, универсаль­ным регулятором, который используется не только в экономической сфере, но и в социальной, и в юридической, и во внешнеполитической и т. п. Думается, далеко не случайно создана целая система государствен­ных органов, призванных эту функцию осуществлять (налоговые инс­пекции и т. п.), принимается специальное законодательство (Налого­вый кодекс РФ и другие нормативные акты в сфере налогового законодательства).

4. Функция социальной защиты есть направление деятельности госу­дарства, которое призвано обеспечить нормальные условия жизни для всего общества и социальную защищенность личности. Это наиболее злободневная ныне функция государства, которая выражается в комп­лексе мероприятий по оказанию социальных услуг членам общества, их социальной поддержки. Прежде всего, речь идет об обеспечении нор­мальных условий жизни для тех категорий граждан, кто в силу различ­ных объективных причин не может полноценно трудиться - об инвали­дах, пенсионерах, студентах и других. Кроме того, государство, выполняя данную функцию, призвано поддерживать жилищное строительство, здравоохранение, общественный транспорт, связь и т. п.

5. Экологическая функция - это новое развивающееся направление деятельности современного Российского государства, связанное с обо­стрением экологической ситуации в мире и в стране. Она выражается в разработке природоохранного законодательства, с помощью чего госу­дарство устанавливает правовой режим природопользования, берет на себя обязательства перед своими гражданами по обеспечению нормаль­ной среды обитания, закрывает в случае необходимости экологически вредные предприятия, штрафует нарушителей закона и т. д.

6. Культурная функция призвана поднять культурный и образователь­ный уровень граждан, свойственный цивилизованному обществу, создать условия их участия в культурной жизни общества, пользования соответ­ствующими учреждениями и достижениями. Сегодня ее содержание составляет разносторонняя государственная поддержка развития куль­туры - литературы, искусства, театра, кино, музыки, средств массовой информации, науки, образования и пр., хотя и осуществляемая в явно недостаточном объеме.

Внешние функции государства - это основные направления деятель­ности государства по выполнению стоящих перед ним внешних задач. Эти функции тесно связаны с внутренними. Их выполнение обеспечивает полноправное существование государства в современном мире, ко­торый все больше становится взаимозависимым.

К внешним функциям России относятся следующие 1:

1. Функция обороны страны, которая имеет первостепенное значение во все времена. Она базируется на принципе поддержания достаточного уровня обороноспособности общества, отвечающего требованиям его национальной безопасности, предназначается для защиты суверените­та и территориальной целостности государства, пресечения угрожаю­щих жизненно важным интересам России вооруженных конфликтов. Оборона страны предполагает выработку четкой оборонительной стра­тегии, укрепление оборонной мощи, совершенствование вооруженных сил, охрана государственной границы и т. п. Особенно ярко о необходи­мости поддержания обороны страны на достаточно высоком уровне еще раз напомнили югославские события, когда НАТО в одностороннем по­рядке без санкции Совета Безопасности ОНН наносило ракетно-бомбовые удары по суверенной Югославии.

2. Функция поддержания мирового порядка связана с деятельностью Российского государства по предотвращению войны, разоружению, сокращению химического и ядерного оружия, укреплению обязательного для всех режима нераспространения оружия массового уничтожения и новейших военных технологий. Речь идет, в частности, об участии Рос­сии и иных стран в урегулировании межнациональных и межгосудар­ственных конфликтов, о включении Вооруженных Сил Российской Фе­дерации в миротворческие операции.

3. Функция сотрудничества с другими государствами проявляется в разнообразной деятельности современной России, направленная на установление и развитие экономических, политических, правовых, инфор­мационных, культурных и иных отношений, гармонично сочетающих интересы данного государства с интересами других стран. Подобная фун­кция призвана решать проблему интеграции России в мировую систему, международного разделения труда, обмена технологиями, товарами, финансовыми связями и т.п.

4. Антитеррористическая функция выражается в совместных и согла­сованных действиях государств по борьбе с международным злом - тер­роризмом, который в современных условиях уже превратился в глобаль­ную проблему человечества. В принципе ни одно из государств с этой проблемой в одиночку не справится. Отсюда требуется коллективное Участие международных сил для эффективного противодействия терро­ризму.

Внешняя деятельность государств, в том числе и Российского, в современных условиях будет эффективной и плодотворной лишь тогда, когда она будет базироваться на международно-правовых актах с обще­обязательным учетом национальных, социально-экономических, культурных и иных особенностей и интересов всех народов, входящих в мировое сообщество.

Заключение

Функции государственного управления обусловлены социальной сущ­ностью государства. Если государство выражает интересы одного класса в ущерб интересам других классов, оно ставит перед собой узкоклассовые за­дачи и основные функции государства будут сводиться в первую оче­редь к обеспечению классового господства, охране собственности гос­подствующих классов. Все остальные задачи отходят на второй и тре­тий план. Точно так же обстоит дело в случае господства какого-то клана, какой-то группы людей. Клановые или групповые интересы будут предопределять всю деятельность государства. Другое можно ожидать, если государство выражает интересы подавляющей части на­рода. Тогда на первый план выходят заботы об общем благе общества и государства. Тогда первостепенное значение приобретают права и свободы человека и гражданина. Общие дела решаются в общих инте­ресах, а не в интересах властвующих.

Вместе с тем любое государство решает внутренние задачи своего общества и задачи внешние. Те и другие могут относиться к экономи­ческой сфере, к области политики, культуры, охраны прав и свобод, поддержанию правопорядка, обеспечению мира или ведению войны. Задачи государства обусловливают его функции.

О функциях государства чаще принято говорить как об основ­ных направлениях его деятельности, обусловленных задачами госу­дарства и целями правового регулирования.

Необходимо отличать функции государства от функций отдельных его органов. В осуществлении функций государства, так или иначе, в большей или меньшей степени, участвуют все эти органы. Напротив, функцию определенного органа не может подменять никакой другой. В то же время все составные части органа (управления, отделы, секто­ры и т.п.) должны через свои непосредственные обязанности обеспе­чивать общие функциональные задачи органа.

Исходя из задач государства, можно выделить следующие функции государства на современном этапе:

Внутренние: I) установление и охрана правового порядка, общест­венной безопасности, прав собственности, иных прав и свобод граж­дан; 2) экономическая; 3) культурная; 4) социальная; 5) экологическая.

Внешние: 1) поддержание мира и мирного сосуществования; 2) обеспечение делового партнерства и сотрудничества; 3) защита государственного суверенитета от внешнего посягательства.

Список используемых источников и литературы:

Глазунова Н.И. Государственное управление как система.- М.: Экзамен, 2001.

Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект,2004.

Граждан В.Д. Теория управления.- М.: Гардарики,2006.

Затонский В.А. Эффективная государственность / Под ред. А.В. Малько.- М.: Юристъ,2006.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления.- Ростов н/Д: Феникс,2000.

Иванов В.Н. Социальные технологии в государственном управлении.- М.: АРТ,2003.

Пикулькин А.В. Система государственного управления.- М.: Экзамен,2000.

Правоведение / Под ред. О.Е. Кутафина.- М.: Юристъ,2006.

Правоведение / Под ред. А.В. Малько.- М.: КНОРУС,2005.

Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию.- М.: Аспект Пресс,2006.

Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии.- М.: Аспект Пресс,2005.

Чиркин В.Е. Государственное управление.- М.: Знание,2001.

Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления.- М.: Юристъ,2006.

1 Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления.- М.: Юристъ,2006.-С.45.

1 Затонский В.А. Эффективная государственность / Под ред. А.В. Малько.- М.: Юристъ,2006.-С.67.

1 Правоведение / Под ред. А.В. Малько.- М.: КНОРУС,2005.-С.28.

3 Правоведение / Под ред. А.В. Малько.- М.: КНОРУС,2005.-С.35.

1 Затонский В.А. Эффективная государственность / Под ред. А.В. Малько.- М.: Юристъ,2006.-С.78.

Функции государственного управления : Функция планирования. При этом нужно ответить...

В России создана многоступенчатая система политического управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте. Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России должны функционировать независимо. Каковы критерии их разграничения?

Соотнесение государственного и муниципального управления

Прежде чем исследовать функции государственного и муниципального управления, рассмотрим то, каким образом соотносятся два рассматриваемых понятия. С чем связана в принципе необходимость их разграничения?

Есть мнение, что государственное и муниципальное управление следует рассматривать в разных контекстах в силу того, что в Конституции РФ закреплены положения, по которым и то и другое должны быть разделены. То есть, исходя из логики основного закона России, государственное и муниципальное управление - две самостоятельные системы реализации политической власти. Но каковы фактические критерии их разграничения?

Таковым может быть прежде всего механизм формирования властных органов. Если говорить о муниципальных органах управления - тех, что функционируют в городах и районах РФ, то соответствующие должности в них занимают люди, определяемые исходя из волеизъявления граждан соответствующих населенных пунктов. Мэр города или председатель горсовета не может быть назначен президентом РФ. В свою очередь, государственные органы власти вполне могут формироваться при непосредственном участии федеральных структур. Так, долгое время главы российских регионов назначались президентом РФ.

Другой критерий, предопределяющий разграничение таких понятий, как муниципальное и государственное управление - задачи и функции соответствующих структур власти. В первом случае речь идет об эффективном управлении локальными экономическими и политическими процессами. Работа муниципальных органов власти в конкретном городе не предполагает непосредственного влияния на соответствующие активности в других населенных пунктах, даже соседствующих.

В свою очередь, функции государства и государственного управления гораздо шире. Они предполагают решение задач национального масштаба, в ряде случаев выходящих и на международный уровень. Решения, принимаемые на уровне государственного управления, как правило, влияют на все локальные административно-политические единицы. Можно отметить, что в системе организации власти в РФ функции государства и государственного управления распределены на 2 уровня - федеральный и региональный. Часть полномочий политического центра отдается, таким образом, в субъекты РФ. Основной мотив здесь - лучшая приспособленность региональных властей к решению задач на конкретных территориях, знание ими локальных факторов, влияющих на успешность достижения поставленных целей.

Некоторые функции государственного и муниципального управления могут совпадать. Прежде всего - в обоих случаях - перед властями ставится ключевая социальная задача, заключающаяся в обеспечении стабильного развития государства, высокого уровня жизни граждан, осуществлении хозяйственной модернизации. Общие функции государственного и муниципального управления - это эффективный сбор налогов, а также грамотное распределение бюджетных средств.

Таким образом, два описываемых механизма реализации политической власти могут рассматриваться как в единых контекстах, так и при условии раздельного распределения функций.

Подчинено ли муниципальное управление государственному?

Данный вопрос вызывает дискуссии в среде юристов и экспертов. С одной стороны, понятие и функции государственного управления, исходя из положений Конституции РФ, следует рассматривать отдельно от соответствующих характеристик муниципальных механизмов. Любой закон, который бы обязывал, условно говоря, мэра города подчиняться непосредственно президенту РФ, мог бы рассматриваться как противоречащий Конституции России.

Вместе с тем функции государственного управления в части бюджетной политики, реализации федеральных программ часто предполагают как раз таки подотчетность муниципалитетов госструктурам. Если на уровень локального бюджета были переведены некие денежные средства из государственных резервов, то они должны быть израсходованы целевым образом. Аналогично федеральные программы должны эффективно реализовываться на муниципальном уровне.

Таким образом, понятие и функции государственного управления в РФ могут, с одной стороны, не предполагать никакой подчиненной роли муниципалитетов, с другой - на практике коммуникации между органами власти на различном уровне могут характеризоваться подотчетностью локальных структур федеральным (либо региональным, которые также входят в систему государственной власти). В свою очередь, органы власти субъектов РФ - министерства, территориальные представительства агентств и служб полностью подотчетны политическому центру. Вместе с тем регионы могут характеризоваться большей, чем муниципалитеты, бюджетной самостоятельностью относительно федеральных финансовых ресурсов.

Выраженная субординация при соотнесении полномочий государственных и муниципальных структур власти наблюдается в сфере правового регулирования. Локальные законы должны полностью соответствовать тем, что принимаются политическим центром. Городской парламент не может выпустить акт, который бы противоречил положениям региональных либо федеральных источников.

Структура государственного и муниципального управления

Для начала рассмотрим основные элементы структуры, что формируют институт государственного и муниципального управления в России. Таковыми можно считать: субъект, объект, а также содержание. Какова специфика первого элемента?

Субъектом государственного (муниципального) управления принято считать некий орган власти: мэрию, городской совет, парламент, региональную либо федеральную структуру власти. Они могут действовать в пределах своих полномочий, которые закреплены в различных источниках права.

Объектами государственного либо муниципального управления можно считать социальные отношения между гражданами, организациями и органами власти - федеральными, региональными, муниципальными. Соответствующие правоотношения регулируются посредством издания законов и норм, также распределенных по трем указанным уровням. Данные источники права должны носить публичный характер.

Функции государственного управления либо соответствующие характеристики муниципальных политических механизмов должны определяться самими гражданами в ходе демократических процедур, либо компетентными субъектами, которым люди делегируют право осуществлять необходимые активности.

Содержание управления на уровне государства и муниципалитетов

Рассмотрим специфику содержания рассматриваемых разновидностей политических механизмов. На что стоит обратить внимание в первую очередь?

Содержание соответствующих активностей во многом определяют отдельные функции государственного управления. Такие как, например, контроль над исполнением бюджета. В этом случае содержание государственного управления будет включать процедуры формирования целей и решения задач, связанных с оптимизацией сбора налогов или повышения эффективности распределения финансовых ресурсов.

Демократические механизмы в государственном и муниципальном управлении

Итак, функции государственного управления РФ могут быть выполнены только при условии легитимного формирования соответствующих органов власти. В Конституции России и иных ключевых правовых актах ведущая роль в данных активностях отведена гражданам. Именно их волеизъявление - определяющий фактор в формировании государственных и муниципальных органов власти, в назначении на соответствующие должности определенных лиц.

Что касается локальных политических структур, то демократические процедуры, что предусмотрены российским законодательством, в данном случае могут быть реализованы посредством двух основных механизмов. Во-первых, это прямые выборы исполнительных органов муниципальной власти. Таковым чаще всего является администрация города или мэрия. В рамках прямого механизма граждане сами решают, кто будет мэром. Во-вторых, это назначение главы администрации города парламентскими структурами соответствующего населенного пункта. В свою очередь, депутаты локального законодательного собрания в этом случае должны избираться гражданами. В-третьих, обе ветви власти в городе - исполнительная и законодательная, могут формироваться при непосредственном участии граждан.

Выбор конкретного механизма зависит от особенностей культуры политического участия в том или ином населенном пункте, от специфики распределения полномочий между мэрией и парламентом в конкретном городе.

Функции государственного управления, как мы отметили в начале статьи, как правило, гораздо шире, чем в случае с соответствующими характеристиками муниципальных политических механизмов. Поэтому предполагается весьма активное участие граждан в формировании ветвей власти на уровне региона или политического центра. В первом случае жители конкретного субъекта РФ могут выбирать как главу региона, так и депутатов парламента. Если речь идет о политическом центре - граждане выбирают президента, возглавляющего исполнительную ветвь власти, а также формируют состав одной из палат Федерального Собрания - Госдумы.

Законодательные и исполнительные органы на различных уровнях

Мы изучили то, как формируются органы государственной и муниципальной власти в России. Мы выявили, что в обоих случаях речь идет о создании как законодательных, так и исполнительных структур. Но будут ли различаться функции между таковыми, если сопоставлять соответствующие политические институты на разных уровнях власти? Насколько схожи функции исполнительных органов государственного управления с таковыми, что характеризуют муниципальные структуры?

Если речь идет о федеральных и региональных структурах, то главная их задача - обеспечивать эффективное применение положений источников права, принятых на законодательном уровне политическим центром и парламентами субъектов РФ соответственно. В свою очередь, муниципальные органы исполнительной власти должны внедрять в практику законы, утвержденные местными законодательными структурами - например, городскими советами. Таким образом, сферы и функции государственного управления и муниципального в части соотнесения законодательных и исполнительных органов в целом очень схожи. Основное различие между ними - в уровнях источников права. Муниципальные исполнительные органы обеспечивают реализацию только локальных законов и норм. Региональные и федеральные - тех источников права, что приняты парламентами субъекта РФ и политического центра соответственно. Основной критерий, которому должны соответствовать законы первого типа - отсутствие противоречий с положениями источников права второго и третьего типа.

Подотчетны ли законодательные структуры муниципалитетов таковым, что функционируют на уровне субъекта или политического центра? Можно отметить, что локальные парламенты в РФ могут работать практически полностью автономно. Самый главный критерий, которому должны соответствовать их активности, мы определили выше - издаваемые муниципальными парламентами законы не должны противоречить государственным, что принимаются на уровне регионов или политического центра.

То же можно сказать и об исполнительной власти в муниципалитетах. Прямой подотчетности мэры городов перед региональными и федеральными структурами не имеют. Вместе с тем на практике участие муниципалитетов в федеральных и региональных программах может предполагать формирование дополнительных механизмов ответственности местных органов исполнительной власти перед государственными.

Какова специфика судебных органов власти на муниципальном, региональном и федеральном уровне? Можно отметить, что соответствующая ветвь политического управления в РФ характеризуется гораздо более строгой субординацией, чем при сопоставлении законодательных и исполнительных структур (в большей степени, конечно, здесь прослеживается схожесть со спецификой коммуникации институтов второго типа). Решения судов первой инстанции, локализованных в конкретных муниципалитетах, могут пересматриваться на уровне региональных структур, а после - федеральных.

Специфика местного самоуправления

Изучив то, что представляют собой структура и функции государственного управления, мы можем рассмотреть специфику политических механизмов, реализуемых конкретно на муниципальном уровне.

Так, для начала исследуем трактовки соответствующего понятия, что распространены в среде российских исследователей. Понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление» можно считать синонимами. Для определения соответствующих терминов мы можем обратиться к положениям Европейской хартии о местном самоуправлении. Так, рассматриваемое понятие можно трактовать как право, а также реальную способность локальных органов регламентировать значительный объем государственных дел и управлять ими, функционируя в рамках закона, при готовности брать ответственность и действиях в местных интересах.

Муниципальное управление, как мы отметили выше, в Конституции РФ отделено от государственного. Фактически же его самостоятельность прослеживается не во всех сферах, но во многих аспектах.

Основные критерии местного самоуправления, которые выделяют российские исследователи:

• автономность административного контроля муниципального органа власти над локальной территорией;
• отсутствие строгой подотчетности муниципального органа власти государственному;
• участие граждан города или района в локальных политических процессах, гарантии предоставления социальной защиты жителям муниципалитета со стороны местных органов власти.

Соотнесение государственной и муниципальной службы

Следующий аспект, в котором полезно будет рассмотреть функции системы государственного управления, а также муниципальных политических механизмов - специфика соответствующих видов гражданской службы. Дело в том, что не все должности в структурах власти на том или ином уровне выборные. Значительный процент сотрудников соответствующих учреждений - назначаются на свою должность в рамках служебных контрактов.

Насколько велика разница между государственной и муниципальной службой? В принципе, закономерность здесь схожа с таковой, что характеризует соотнесение исполнительных и законодательных ветвей власти на разных уровнях. Госслужащие - как на государственных должностях, так и на муниципальных, в принципе, могут заниматься одной и той же работой. Их позиции могут звучать совершенно одинаково. Это неудивительно, поскольку ключевые функции органов государственного управления и муниципальных политических механизмов, в принципе, совпадают.

Касательно российских служащих - к ним предъявляются практически одинаковые требования в части профессиональной компетентности при поступлении на службу и заключении соответствующего контракта вне зависимости от уровня функционирования того или иного органа власти. В свою очередь, практическое содержание деятельности служащих на государственных и муниципальных должностях может различаться в силу разности правовой базы, составляющей основу работы специалистов на соответствующих должностях. Предполагается, что госслужащие будут опираться в своей деятельности главным образом на федеральные и региональные законы. Сотрудники на соответствующих должностях в органах муниципальной власти будут задействовать чаще всего локальные источники права, утверждаемые парламентами городов и районов.

Госслужащие в своей деятельности, как правило, подотчетны вышестоящим структурам власти. Например, человек, работающий в Министерстве финансов Республики Башкортостан, должен будет согласовывать свои активности с Минфином РФ. В свою очередь, гражданин, занимающий должность муниципального служащего в Комитете по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула, будет обязан подчиняться распоряжения Минфина РФ только в случае, если это прямо предписывается тем или иным источником права.

Таким образом, основные функции государственного управления находят отражение также и на уровне муниципальных политических процессов. Однако, непосредственное содержание активностей на разных уровнях может быть несхожим в силу различающейся правовой базы, которая лежит в основе деятельности служащих и выборных лиц.

Государственное управление на предприятии

В России значительный процент предприятий находится во владении государства. Какова специфика организации менеджмента в таких фирмах? Функции государственного управления организацией, осуществляющей те или иные коммерческие активности, конечно же, будут значительно отличаться от таковых, что характерны для политических процессов. В некоторых аспектах между ними можно находить корреляцию - например, если речь идет о решении социальных задач, связанных с трудоустройством граждан или экономическим развитием региона. Но функции управления предприятием, осуществляемого государством, будут характеризоваться, прежде всего, решением хозяйственных задач. Таких как повышение рентабельности производства, поиск новых партнеров, поставщиков, освоение перспективных рынков сбыта и т. д. В этом смысле государственные предприятия могут задействовать схемы менеджмента, свойственные для частных структур.

На госпредприятиях в общем случае не предполагается формирования должностей, на которые назначаются люди в рамках служебных контрактов. Как правило, сотрудники соответствующего типа компаний заключают трудовые договоры с работодателем. В некоторых сегментах экономической деятельности подходы государственных и частных предприятий и вовсе трудно различимы - например, в банковской сфере. То же самое, вероятно, можно сказать о нефтегазовом секторе. Вместе с тем в ряде случаев функции и методы государственного управления все же могут внедряться практику менеджмента на госпредприятиях. Например, это может касаться выстраивания отношений между управляющими структурами фирмы по вертикали - так как это происходит, например, в случае взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только це­лостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляю­щих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.

У понятия «функция» есть антоним - дисфункция, т.е. те наблю­даемые последствия, которые уменьшают приспособление или адапта­цию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизи­ровать дисфункцию, интенсифицировать исполнение необходимых функций.

Функция, как уже сказано выше - производная, вторичная кате­гория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды дея­тельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентирова­ны на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.

Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разра­батывает, организует, участвует, обеспечивает, подготавливает, уста­навливает, определяет, утверждает, проводит, представляет, обобщает, анализирует, выступает, координирует, рассматривает, содействует, вносит, оказывает, прогнозирует, совершенствует, финансирует, вво­дит, заключает, изучает, назначает, получает, принимает, принимает меры, решает, создает, формирует, вводит, взаимодействует, выполня­ет, дает разрешение, оформляет, развивает* распространяет, регулиру­ет, рекомендует, руководит и др.

Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздейст­вие на общество, - это сложный человеко-комплекс (органы государ­ства и лица должностные), который осуществляет деятельность на Публику (внешнюю среду) - это суть публичные, внешние, инфра- Функции и внутриорганизационную деятельность - интрафункции.

Деятельность любой организации направлена как на внешние (интрафункции), так и на внутренние (интрафункции) задачи. Крайно­сти могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешни­ми, представительскими функциями и уходят от систематической ра­боты внутри самой организации, что грозит ей по меньшей мере нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может при­вести к консервированию достигнутого, лишить организацию страте­гического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение интра- и инфрафункций. Пропорции эти относительные и устанавли­ваются чаще всего эмпирическим путем.

Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каж­дый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обес­печивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политиче­ском режиме, фррме госуправленческого устройства, уровне центра­лизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, ха­рактере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функцио­нальную природу - управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности любой организации (госоргана) на­чинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они за­нимаются, какие виды деятельности осуществляют - функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению органи­зационного обеспечения функций, т. е. выделения отдельных струк­турных подразделений, должностных лиц - структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа

Цели -» Функции -» Структура.

Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и це­лое министерство, а потом «придумываем» виды занятий) определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. В данном случае перестанов­ка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как на­учная категория, элемент понятийного аппарата - это исследователь­ский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В. А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки.

Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т.п. воздействия, рдияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов т руда государственных служащих, позволяющее определить, что, ка­кими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осу­ществляется управление социальными процессами, отношениями.

Функции государственного управления - это совокупная, общест­венно и объективно необходимая деятельность всей системы гос­управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К ним относятся все функции по обеспечению и защите консти­туционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конститу­ционного строя являются институтом, который не может реализовы­ваться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридиче­ского порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государ­ственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет "важней­шие функции госуправления и государственной службы (ст! 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демокра­тического правового федеративного государства с республиканской формой правления.

Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обес­печить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обес­печивать целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших та­кие деяния и т.д.

Важной задачей государственного управления является регулиро­вание и удовлетворение потребностей общества, конкретного челове­ка, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал Цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их практическому осуществлению.

К числу важнейших функций государственного управления отно­сится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внут­ренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, по­средством государственного финансирования и иными правовыми пу­тями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, форми­рует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т. д.), а зна­чит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, за­крепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта, функция государственного управления на современном этапе фор­мирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это - можно, а это - нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы, и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в право­вых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно из­дать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) - без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и приобрести новое качество - правового государства. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4-8.

Функции правительственной администрации определены ст. 114:

Разрабатывает и представляет на утверждение законодательно­му органу бюджет и обеспечивает его исполнение;

Распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собст­венности государства;

Разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;

Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбес преступностью; ;

Принимает в пределах своей компетенции правовые акты (по­становления, распоряжения);

Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи­нансовой, кредитной и денежной политики;

Другие функции.

Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в админи­стративном, т. е. бесспорном, безусловном, порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.

Функции исполнительной власти (государственно-административно­го управления) - это совокупность юридически обоснованных, закре­пленных в законодательных, указных, иных правовых актах публич­но-управляющих воздействий субъектов государственно-администра­тивного управления, осуществляемых в административном, т. е. безусловном, бесспорном порядке.

При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничи­тельно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и за­щиты равноправия граждан на всей территории России. Расширитель­ное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т. д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданст­во РФ)- Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.

На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (пЪ-ложением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в" структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить: общефункциональные субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К та­ким субъектам относятся федеральные, региональные и местные тер­риториальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты у управления, использующие более узкий набор специфических функ­ций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональ­ным управлением. Такое функциональное управление могут осуществ­лять федеральные структуры (министерства, федеральные службы, агентства), а также однотипные службы различных госорганов. На­пример, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориаль­ных администраций.

Функции основные, публично-управляющие воздействия по ха­рактеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в Положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с пра­вом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Указом №314 федеральному министерству определены функции:

По выработке государственной политики и нормативно-право­вому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельно­сти. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Пра­вительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

На основании и во исполнение Конституции Российской Феде­рации, федеральных конституционных законов, федеральных зако­нов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Рос­сийской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулиро­вание в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Консти­туцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, феде­ральными законами, актами Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации;

В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кро­ме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Феде­рации;

Осуществляет координацию и контроль деятельности находя­щихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика - мир поиска вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т, д. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.

Административные функции характеризуют ведомство как инсти­тут, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполне­нием общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий го­сударственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистра-тивной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

В Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами уста­новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими норма­тивными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

Выдача органами государственной власти, органами местного са­моуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 феде­ральных служб.

Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осу­ществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопре­деленному кругу лиц. Эти функции в качестве основных установлены для 28 федеральных агентств.

Для федеральных агентств установлена также функция по управле­нию государственным имуществом, что означает осуществление полно­мочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным пред­приятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями от­крытых акционерных обществ.

Административное управление связано с осуществлением право­применительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых ак­тов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

Функции административные - в этом еще одна их специфика и отличие от политических - непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных Функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или Реализации законоустановленного правила.

Именно этим и достигается правовой характер государства, пуб­лично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок - каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычай­ных операций ГИБДД, МВД (как, например, «Вихрь» в Москве), ко­торые производятся в случаях непосредственных служебных указаний от вышестоящих начальников в ситуации «ЧП», либо как шумно-эффектные предвыборные кампании.

Наряду с базовыми функциями государственное управление охва­тывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участ­ках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, осо­бенные.

По соотношению с главными целями (задачами) госоргана функ­ции различаются как главные, общественно значимые и вспомога­тельные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наиме­нования являются главными для одних госорганов и обеспечивающи­ми (вспомогательными) для других. Так, контроль - главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая - в других, скажем, в министерстве.

Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций государственно-административного управления: познавательно-программирующих и организующе-регули-рующих.

На уровне государственного органа административного воздейст­вия есть такие подходы к классификации функций. По отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д. Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:

- ориентирование (управляемой) системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, "методическое руководство и др.;

- обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;

- оперативное управление системой - непосредственное регули­рование деятельности, учет, контроль, оценка и др.

Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - ко­ординацию, коррекцию.

Такой подход может быть использован для систематизации функ­ций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.

О. А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций пуб­личного управления, раскладывая их на общие и специальные полно­мочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функ­ций. Эти суждения представлены следующим образом:

- руководящие функции, при этом полномочия выражаются слова­ми: руководить, решать, направлять, определять, утверждать;

- регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавли­вать, обеспечивать;

- расчетно-информационно-аналитические функции - полномо­чия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оцени­вать, информировать;

- организационные функции - полномочия: организовывать, ко­ординировать, согласовывать, инструктировать, содействовать;

- контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.

На первичном уровне управления реализуются функции индивиду­альные как воздействие должностного лица - это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавли­ваются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юри­дической соразмерности правомочиям) и требуют определенной ква­лификации (профессионального опыта, образования).

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществ­ление универсальных управленческих функций, которые: а) реализу­ются на всех этапах управленческого процесса - целеполагания, при­нятия решений, организации их исполнения; б) требуют профессио­нальной управленческой квалификации (знания и опыта). Назовем их квалификационо-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения тру­да и специализации управления.

Определение общих функций включает следующее основное со­держание.

Планирование рассматривается как постановка целей, определяю­щих перспективы развития и будущее состояние управляемых объек­тов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.

Планирование является первейшей задачей управления. Оно Должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку оно определяет природу этих функций. Планирование включает выбор Цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении це­ли.

Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управ­ления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управле­ния; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалифика­ции работающих; регламентации и стимулирования работы подразде­лений и каждого работающего.

Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев сис­темы управления; благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.

Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от за­данных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.

Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.

Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управ­ления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закре­пить, Синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономи­ческий эффект.

Квалификационно-управленческие функции по отношению к ос­новным (критически-важным, общественно-предназначенным функ­циям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечиваю­щими. «Вторичность», однако, вовсе не означает «несуществен­ность» - они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.

Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.

Компетенция (от лат. сотре1епиа - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать,

Компетенция госоргана - установленный на основе Конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он име­ет полномочные обязанности принимать и издавать правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном произ­водстве с другими госорганами.

Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.

Один подход основан на понимании компетенции как полити­ко-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномо­чие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.

Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функций, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использо­вать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяет­ся как совокупность установленного круга предметов ведения, задач в определенной сфере деятельности, а также обязательных для их ре-рения функций (видов деятельности) и полномочий (прав и ответст­венности).

Итак, в целом проблема компетенции исполнительного органа включает такие вопросы:

Определение предметов ведения, тех общественно значимых за­дач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать - это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством;

Определение правообязанности органа не только перед государ­ством, но обществом и гражданином, с тем.чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия - совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) ис­полнительных органов, должностных лиц;

Определение «меры должного поведения», т. е. «радиуса» юри­дически необходимого и возможного действия госслужащих. Компе­тенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотре­нию - решать самостоятельно, когда и как использовать то или иное право. Деятельность по усмотрению - перманентная составляющая
госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настоль­ко многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть зако­ном, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридиче­ская норма, а профессионализм, интеллект, чутье.

Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.

Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.

Централизация - осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.

Децентрализация - передача части функций и права принимать Решения по определенному 4 кругу вопросов нижестоящим исполни­тельным органам и местным органам власти, т. е. другим центрам принятия решений.

Деконцентрация - рассредоточение функций управления по «го­ризонтали» и по «вертикали».

Передана - нормативное закрепление за иным субъектом (власти, общества) права на ведение какого-либо предмета (вопроса), ресурсов н а осуществление необходимых функций и ответственность за пере­данный предмет (вопрос) ведения.

Передача может быть осуществлена на нижестоящий уровень вла­сти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам), а так­же саморегулируемой организации.

Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий ор-ганами власти различных уровней - на установленное время, в уста­новленном объеме, при сохранении ответственности за тем субъектом управления, который делегировал полномочие.

Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звень­ев власти и управления.

На практике нужно умело применять эти способы, причем в та­ком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления.

6.5. Критерии формирования функций ведомств

Политические критерии. Формирование функций министерства от­носится к труднейшим проблемам науки административного управле­ния.

Представляется, что необходимым условием для создания мини­стерства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это министерство должно обладать определенными правами и обя­занностями, в противном случае оно будет лишено возможности вы­полнять возложенные на него функции, и в лучшем случае будет представлять лишь частные интересы предприятий и учреждений. Ру­ководство министерства вынуждено выступать перед правительством как бы своего рода «профессиональным союзом». Политика этого «союза» не всегда будет совпадать с общегосударственной политикой. Критерий ответственности. Руководство созданного высшего ор­гана обязано в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач государственной важности. Этот принцип является обязатель­ным при формировании задач для индивидуального рабочего места и для любого ведомства. Однако необходимо обратить внимание на следующее: министерство как единое целое является регулирующим ор­ганом. В его функции входит обязанность формирования политики ве­домства, а для этого данный орган должен быть не только объектом общегосударственной политики, но в известной степени и ее творцом. Политический критерий создания высшего органа управления лиша­ется своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением поли­тического критерия.

Критерий отсутствия противоречий. Существенной проблемой яв­ляется определение функций, за выполнение которых ответственно данное ведомство, так чтобы они не перекрывались или не пересека­лись с функциями, порученными другому ведомству. Нельзя мириться с положением, когда высшему органу, в той или иной форме привле­ченному к ответственности за недосмотр в выполнении государствен­ных заданий на подчиненном объекте, мешает слишком энергичное выполнение таких же заданий другим ведомством, которое подходит ним иначе. Задания, вызывающие у партнеров противоречивые тен­денции, следует объединять в одном ведомстве, тогда уклонение от ответственности станет невозможным и, кроме того, руководство ве­домства сосредоточит свою творческую энергию исключительно на поисках оптимальных решений, не отвлекаясь на борьбу с «противни­ками».

Критерий комплексности. Для выработки ведомственной политики недостаточно лишь учесть принципы формирования функций ведом­ства. Помимо этого, необходимо помнить о принципе взаимного со­гласования: 1) задач и обязанностей; 2) полномочий и средств и 3) ответственности.

Исходя из указанных критериев формирования функций ведомств (министерств) в классификации функций появляются понятия не­свойственных и избыточных функций.

Несвойственные - это необходимые функции, но не соответствую­щие основному профилю деятельности конкретного министерства. Так, за Минприродой России закреплена (на начало 2003 г.) функция надзора за маломерными судами, осуществление которой влечет за собой дублирование надзорной функции субъектов Федерации, а так­же Минтранса России.

Избыточные - это функции, необоснованно исполняемые органа­ми исполнительной власти. Минэкономразвития России предложило свою методологию анализа избыточных функций к заседанию Прави­тельства РФ 15 мая 2003 г. по вопросу о ходе выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ по проведению административ­ной реформы в части ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти

Функции анализировались на предмет избыточности по шести ос­новным критериям:

Закреплена ли функция в федеральном законе или ином зако­нодательном акте;

Содержит ли функция властные полномочия и (или) связана совершением юридически значимых действий;

Соответствует ли исполнение функции ограничениям на совме­щение властных и хозяйствующих функций, установленным антимо­нопольным законодательством;

Обоснованно ли функция не передается на региональный или Местный уровень власти;

Обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям;

Может ли функция осуществляться участниками рынка.
Проведенный Минэкономразвития России анализ по указанным

Критериям позволил выделить две группы избыточных функций: избы­точные и потенциально избыточные.

Избыточные функции, в свою очередь, могут быть разделены на:

Формально избыточные - т. е. функции, содержащиеся в по­ложениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельно­сти, которые были упразднены федеральными законами, но сохрани­лись в постановлениях Правительства Российской Федерации как функции конкретных ведомств; или функции, фактически неиспол­няемые в силу объективных причин);

Избыточные - функции, необоснованно исполняемые феде­ральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных ор­ганизационно-структурных преобразований (например, функция МВД
России по регистрации копировально-множительной техники);

Условно избыточные функции - функции, необоснованно ис­полняемые федеральными органами исполнительной власти, упразд­нение которых может быть проведено при условии комплексных ор­ганизационно-структурных изменений (например, функция Минюста России по созданию (упразднению) государственных нотариальных кон­тор и регулированию деятельности государственных нотариусов).

Значительное число избыточных функций классифицировано как формально избыточные и избыточные. По преимуществу функции, отнесенные к двум указанным категориям, являются второстепенны­ми по значимости. Большинство же важных (первостепенных по зна­чимости) избыточных функций отнесено к категории условно" избы­точных.

Под потенциально избыточными функциями понимаются функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых тре­буется их более детальное изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведом­ствами.

Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся к упразднению функции, в том числе выведению функции за пределы исполнительной власти и передаче ее специализи­рованной государственной либо негосударственной организации.

Упразднение функции, таким образом, предлагается в случае, если она:

Была отменена федеральным законом или в ряде случаев не предусмотрена законодательным (нормативно-правовым) актом;

Не содержит в себе властных полномочий и (или) не связана с совершением юридически значимых действий и (или) может осуще­ствляться специализированной, в том числе негосударственной, орга­низацией, не обладающей властными полномочиями;

Не соответствует ограничениям на совмещение властных и хо­зяйствующих функций, установленным антимонопольным законода­тельством.

Передача функций может быть осуществлена:

На нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Феде­рации или муниципалитетам);

Саморегулируемой организации.

Передача функций должна сопровождаться дополнительным изу­чением вопроса и аргументацией целесообразности упразднения по­тенциально избыточных функций.

Передача функции на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам) предлагается исходя из принципа субсидиарности и установления минимально необходимого уров­ня власти, на котором данная функция могла бы эффективно осуществ­ляться.

Передача функции саморегулируемой организации предлагается в случае, если в конкретном сегменте рынка имеется достаточная степень самоорганизации его участников, действуют профессиональные и этические стандарты поведения и функции регулирования и кон­троля их деятельности могут успешно исполняться саморегулируемой организацией.

Следует также отметить, что наиболее значимые функции, являю­щиеся избыточными, не могут быть механически упразднены, по­скольку, как правило, в их исполнении задействовано значительное число государственных служащих и материально-технических ресур­сов, а процесс их ликвидации весьма протяжен во времени. В этом смысле показательна функция МВД России по осуществлению охра­ны имущества юридических и физических лиц по договорам (часть вневедомственной охраны), для исполнения которой задействованы более 300 тысяч сотрудников и значительный массив недвижимого 1 имущества, транспортных средств и средств связи.

В этой связи реализация предложений по упразднению избыточ­ных функций, особенно наиболее важных (условно избыточных), должна строиться по проектному принципу. В рамках такого проекта формируется межведомственная рабочая группа для всестороннего анализа функций, признанных избыточными, которая готовит наибо­лее предпочтительный вариант их упразднения вместе с пакетом из­менений в законодательстве, финансово-экономическим обосновани­ем и организационными мероприятиями. Результаты работы такой группы вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в пра­вительство.

Похожим образом должна проводиться работа по анализу потен­циально избыточных функций. Вместе с тем главной задачей рабочих групп по потенциально избыточным функциям, во всяком случае, на первом этапе, будет детальный функциональный анализ реальных процедур исполнения ведомством конкретных функций. Для этого ве­домство должно представить описание юридической и фактической процедуры исполнения потенциально избыточной функции, на осно­ве которого рабочая группа будет изучать процесс исполнения функ­ции непосредственно в ведомстве, проводить консультации со специа­листами в конкретной сфере управления и т. п.